Совершенствование системы управления сельским муниципальным образованием

    К сожалению, территории муниципальных  образований часто определялись без учета принципов максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, максимально приближенном к населению. В конечном итоге это привело к тому, что в большинстве субъектов Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям.

    Несмотря  на большое количество возможных  типов организации структуры  местного самоуправления, подавляющее большинство существующих моделей могут быть сведены к четырем основным типам. Конечно, в чистом виде данные типы применяются далеко не всегда, так как при выборе конкретной модели учитываются особенности муниципального образования. Имеющийся опыт решения данного вопроса в современной России свидетельствует, что законодательные органы субъектов Российской Федерации действуют преимущественно в рамках пяти типов организации местного самоуправления.

    Совет — управляющий

    Данная  модель управления характеризуется следующими чертами. В муниципальном образовании избирается представительный орган — совет, который выполняет нормотворческие функции от имени избирателей. Для выполнения исполнительных функций советом обычно на контрактной основе нанимается управляющий, на которого возлагаются все административные функции и ответственность за их эффективное осуществление. Отношения управляющего с советом, объемы полномочий и ответственности определяются условиями контракта. Общепринято, что управляющий самостоятельно формирует администрацию, руководит ею. Управляющий может быть уволен, если его работа не удовлетворяет совет.

    Основным  преимуществом такой структуры  управления является профессионализм  руководства муниципальным образованием; одновременно совет, представляя интересы населения, жестко и эффективно обеспечивает выполнение функции контроля.

    В качестве недостатков модели “Совет — управляющий” следует отметить отсутствие четкого политического  руководства, кроме того, менеджер не несет прямой ответственности перед  избирателями, которые обладают лишь косвенным контролем над управляющим. Оперативная корректировка неправильных, по мнению населения, действий управляющего практически невозможна. Так как наемный управляющий часто является чужаком в муниципальном образовании, который может в любой момент времени оставить свою должность и уехать, его деятельность может быть в большей степени обусловлена собственными карьерными соображениями, чем реальными интересами местного населения.

    Совет — градоначальник (сильный совет  — слабый мэр)

    Особенностью  данной модели является сильный и  относительно многочисленный совет, выполняющий  основные административные функции: разработку и принятие финансовых планов, бюджетов, назначение и увольнение должностных  лиц. При совете формируется множество комитетов, административных советов и комиссий, которые специализируются в определенной сфере и действуют в значительной степени независимо от администрации города. Специальные советы и комиссии создаются, так как все члены совета не могут одинаково хорошо владеть вопросами управления во всех сферах деятельности органов местного самоуправления. Административные советы создаются также для обеспечения уверенности в том, что соответствующие подразделения городской администрации осуществляют свою деятельность достаточно эффективно.

    В этой структуре управления градоначальник, а также еще ряд важнейших  руководителей исполнительного  органа власти обычно избираются из числа  депутатов совета. Так как градоначальник выбран не населением, а советом, его  полномочия сильно ограничены: право вето отсутствует вовсе или носит отлагательный характер, назначения и снятия должностных лиц администрации осуществляются по согласованию с советом, административные функции ограничены решениями совета.

    Данная  система имеет большую историческую традицию и практический опыт применения. Эта модель хорошо зарекомендовала себя во многих относительно небольших территориально-административных образованиях, как в городской, так и в сельской местности. Представительное собрание наделено максимумом полномочий и отвечает всем нуждам местного населения. В то же время при применении модели происходит распыление ответственности и властных полномочий. Отсутствует сильное централизованное руководство, что создает, особенно в крупных муниципальных образованиях, условия для деятельности неформальных групп, построенных по клановому принципу, а также для различных политических манипуляций.

    Градоначальник  — совет (сильный мэр — слабый совет)

    Данная  модель характеризуется тем, что  и градоначальник, и совет избираются всем населением. Так как градоначальник избирается непосредственно населением, его полномочия довольно велики. Градоначальник получает право вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством совета. Деятельность совета, а также образованных в нем комитетов и комиссий носит преимущественно нормотворческих характер. Совет не участвует в формировании администрации, назначении и освобождении от должности муниципальных служащих и в других текущих вопросах управления. Градоначальник отвечает за ведение дел в городе и имеет достаточные полномочия для этого, он осуществляет единоличное руководство деятельностью администрации, подписывает нормативные акты, принимаемые советом.

    Применение  подобной модели предоставляет возможности для сильного политического и административного руководства городом. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление политики. В то же время в такой структуре возникает очень большая зависимость от качеств избранного руководителя. Чтобы избежать непрофессионального управления, многие крупные муниципальные образования используют такой вариант модели, при котором градоначальником единолично или по согласованию с советом формируется городское правительство, возглавляемое профессионалом.

    Выбор типа организационной структуры  органов местного самоуправления является первым этапом создания эффективной  системы управления муниципальным  образованием.

    Комиссия

    Данная  модель управления характеризуется  выборностью небольшого числа комиссаров, которым передаются как представительские, так и исполнительные полномочия по управлению муниципальным образованием. Члены комиссии избираются не как депутаты, а в качестве руководителей основных структурных подразделений местной администрации. Одновременно с исполнительными функциями комиссия выполняет обязанности представительного совета муниципального образования: принимает необходимые документы, формирует местные доходы и принимает решения о распределении средств.

    Наибольшую  эффективность данная структура управления показала в чрезвычайных ситуациях, когда централизация власти и полномочий увеличивает оперативность управления местными делами. В то же время при комиссии удается избежать злоупотребления властью, характерных для случаев, когда властью наделяется один человек. Основным недостатком комиссии является отсутствие единоначалия. Управление муниципальным образованием разделяется на части, которыми руководят отдельные комиссары, при этом ни один комиссар не несет ответственности за деятельность комиссии в целом. Кроме того, использованию комиссии часто препятствуют трудности с подбором кадров, обладающих уровнем квалификации, необходимым для представления интересов избирателей в комиссии, и в то же время являющихся профессиональными администраторами, возглавляющими определенные направления работы муниципального управления.

    Сельский  сход (городское собрание)

    Один  из наиболее старых типов организации  структуры управления, имеющий древнюю  историческую традицию. Может эффективно применяться преимущественно в небольших поселениях, где функции представительного органа власти может выполнять непосредственно население. Сельский сход (городское собрание) осуществляет выбор сельского старосты (градоначальника), который осуществляет полномочия органов местного самоуправления. Возможен выбор не одного руководителя, а избрание коллегии выборщиков из 3—5 человек, осуществляющих оперативное управление между собраниями, несущих ответственность за муниципальное имущество, местные финансы и др. В случае необходимости выборщиками может формироваться небольшой аппарат управления для ведения административных дел, делопроизводства, бухгалтерского оформления операций.

    Основное  преимущество данной модели в том, что  избиратели могут напрямую участвовать  в управлении муниципальным образованием. В то же время, в крупных поселениях применение данной структуры сталкивается с существенными сложностями. Так, собрания проводятся редко, их посещаемость низка. Уровень информированности граждан обычно невысок, поэтому часто возникают трудности в понимании гражданами таких сложных вопросов, как, например, перспективное планирование. Нередки случаи недостаточно ответственного подхода к голосованию. Однако, несмотря на определенные недостатки, собрания остаются жизнеспособной и достаточно эффективной формой местного самоуправления во многих странах [Ассонов В.Л., Муниципальный менеджмент. с. 179-190].

    В настоящие время в Российской Федерации действуют два типа местного управления в формах городских округов и территориальных муниципальных образованиях, основу которых, как правило составляют сельские поселения.

    Сельское  поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

    Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

    Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного  органа муниципального образования, главы  муниципального образования, местной  администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.

    Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов  местного самоуправления, а также  иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

    Наименования  представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

    Финансирование  расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно  за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

    Представительный  орган муниципального образования  может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности  депутатов.

    Представительный  орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

    В исключительной компетенции представительного  органа муниципального образования  находятся:

    1) принятие устава муниципального  образования и внесение в него  изменений и дополнений;

    2) утверждение местного бюджета  и отчета о его исполнении;

    3) установление, изменение и отмена  местных налогов и сборов в  соответствии с законодательством  Российской Федерации о налогах  и сборах;

    4) принятие планов и программ  развития муниципального образования,  утверждение отчетов об их  исполнении;

    5) определение порядка управления  и распоряжения имуществом, находящимся  в муниципальной собственности;

    6) определение порядка принятия  решений о создании, реорганизации  и ликвидации муниципальных предприятий  и учреждений, а также об установлении  тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

    7) определение порядка участия  муниципального образования в  организациях межмуниципального  сотрудничества;

    8) определение порядка материально-технического  и организационного обеспечения  деятельности органов местного самоуправления;

    9) контроль за исполнением органами  местного самоуправления и должностными  лицами местного самоуправления  полномочий по решению вопросов  местного значения.

    Иные  полномочия представительных органов  муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных  образований.