Совершенствование системы управления сельским муниципальным образованием

    Губернскую  земскую управу составляли председатель и двое членов, избранных губернским земским собранием из числа гласных. С разрешения министра внутренних дел число членов могло быть увеличено до шести. Избранными могли стать не только гласные губернского земского собрания, но и другие лица, имевшие право участвовать в земских избирательных собраниях.

    Органами  уездного земства были земское собрание и земская управа, срок полномочий которых был три года.

    Уездное земское собрание состояло из земских  гласных и членов по должности — председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и других. Председательствовал на собрании уездный предводитель дворянства.

    Уездная земская управа была исполнительным органом, она избиралась на уездном  земском собрании. Члены управы утверждались губернатором, а председатель управы — министром внутренних дел.

    Органами  городского самоуправления были городская  дума и городская управа, срок полномочий которых был четыре года.

    В состав городской думы входили гласные, а также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства.

    Городская управа представляла собой исполнительный орган городского самоуправления, в  ее состав входило от двух до шести  членов. Председательствовал в городской  управе городской голова. Так же как и члены управы он избирался городской думой.

    Надзор  за земским и городским самоуправлением  осуществляла правительственная администрация. Члены управы утверждались губернатором. Председатель губернской земской управы и городские головы губернских и областных городов утверждались по представлению губернатора министром внутренних дел.

    Административный  надзор за органами самоуправления осуществлялся  губернским по земельным и городским  делам присутствием Председательствовал  в нем губернатор, в его состав входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, один гласный от губернского земского собрания.

    В волостях и отдельных сельских поселениях создавались органы крестьянского  самоуправления. Волость возникла в XI в. как административно-территориальная  единица в результате развития сельских общин.

    Органами  волостного управления были; волостной  сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские я другие должностные лица.

    Волостной сход состоял из крестьян, которые  избирались от каждого сельского  общества, по одному от десяти дворов. На волостном сходе избирались должностные лица волости, волостной суд, уполномоченные по выборам в Государственную Думу, решались хозяйственные и общие вопросы.

    Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост и служило совещательным  органом при волостном старшине.

    Волостной старшина выступал как бы исполнительным органом, который исполнял решения волостного схода, требования земских начальников, судебных следователей, местной полиции.

    Органами  сельского общества были сельский сход и сельский староста. На сельском сходе избирались должностные лица — сельский староста, сборщик податей, сельский писарь и другие, заслушивались отчеты об их работе, устанавливались мирские сборы, решались другие хозяйственные вопросы.

    Органами  надзора за крестьянским самоуправлением  были земские участковые начальники, учрежденные Положением от 12 июля 1889г. Они обладали административными и судебными функциями. Земские начальники назначались по совместному представлению губернатора и губернского предводителя Дворянства министром внутренних дел. Земские начальники контролировали органы крестьянского самоуправления, утверждали волостных старост, могли смещать других должностных лиц. Уездные съезды земских участковых начальников собирались под председательством предводителя дворянства [Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. с. 103-110].

    Новые шаги по реформированию местного самоуправления были предприняты в XX в. Временным  правительством. 25 марта 1917г. было создано  Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земской реформе, который был направлен на введение земского самоуправления на волостном уровне.

    После победы Октябрьской революции были образованы новые органы власти —  Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государственной власти. Хотя в первые месяцы после революции — с декабря 1917г. по  март 1918г. — в структуре Советского правительства существовал Наркомат по местному самоуправлению, но уже первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским Съездом Советов 10 июля 1918г., закрепила место Советов в системе государственной власти.

    Система местных органов государственной  власти включала в себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и их исполнительные комитеты.

    Реформирование  местного самоуправления в том виде, как оно осуществлялось во второй половине XIX — начале XX вв. прекратилось. В 60—80 гг. двадцатого столетия изучение вопросов организации и деятельности местных Советов проводилось в рамках научной и учебной дисциплины "Советское строительство".

    Возрождение местного самоуправления на новом витке  общественного развития России связано  с коренной перестройкой государственно-властных структур, проходившей в период конституционно-правовых реформ 1989—1993 гг.

    Новый этап развития местного самоуправления относится к началу 90-х гг. Правовой основой для утверждения новых  начал организации местной власти стали Закон СССР от 9 апреля 1990г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР".

    Российский  закон определял местное (территориальное) самоуправление в РСФСР как систему  организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР.

    В Законе отмечалось, что население  осуществляет местное самоуправление через представительные органы власти, — местные Советы, соответствующие  органы управления — местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

    Закон определял границы, в которых  осуществляется местное самоуправление — районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты. Гражданам гарантировалась вся полнота прав на участие в местном самоуправлении.

    В Законе закреплялись структура и  организационные основы деятельности местных органов власти и управления; экономическая основа местного самоуправления; финансовая основа местного самоуправления; компетенция местных Советов и местной администрации; территориальное общественное самоуправление населения; гарантии прав местного самоуправления.

    Дальнейшее  реформирование местного самоуправления связано с указами Президента Российской Федерации, принятыми в октябре—декабре 1993 года. В их числе — указы от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"; от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", которым было утверждено Положение "Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы", от 23 октября 1993 г. "Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления", от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"; от 21 марта 1994 г. "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления" и ряд других.

    В соответствии с указами деятельность местных Советов как представительных органов прекращалась. Выборы новых представительных органов состоялись в 1994 году.

    Новые подходы к местному самоуправлению были определены Конституцией Российской Федерации 1993 года и принятым в соответствии с ней Федеральным законом от 28 августа 1995 г "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на основе которых в настоящее время происходит развитие и функционирование местного самоуправления в нашей стране. 

    В Законе закреплялись структура и организационные основы деятельности местных органов власти и управления; экономическая основа местного самоуправления; финансовая основа местного самоуправления; компетенция местных Советов и местной администрации; территориальное общественное самоуправление населения; гарантии прав местного самоуправления.

    Дальнейшее  реформирование местного самоуправления связано с указами Президента Российской Федерации, принятыми в  октябре—декабре 1993 года. В их числе  — указы от 9 октября 1993г. "О  реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"; от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", которым было утверждено Положение "Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы", от 23 октября 1993 г. "Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления", от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"; от 21 марта 1994 г. "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления" и ряд других.

    В соответствии с указами деятельность местных Советов как представительных органов прекращалась. Выборы новых  представительных органов состоялись в 1994 году [Щербакова Н.В., Местное самоуправление в России: теория и практика. c. 163-172].

    Новые подходы к местному самоуправлению были определены Конституцией Российской Федерации 1993 года и принятым в соответствии с ней Федеральным законом  от 28 августа 1995 г "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на основе которых в настоящее время происходит развитие и функционирование местного самоуправления в нашей стране.

    1.3 Модели территориальной организации  граждан

    Действующее законодательство позволяет выбирать любую модель территориальной, организации местного самоуправления с учетом местных географических, политических, культурных, национальных, исторических и других особенностей. В России сформированы территории муниципальных образовании всех возможных типов: городские и сельские поселения, сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). Всего в Российской Федерации 12 215 муниципальных образований, в том числе 625 городов, 516 поселков, 153 городских района и округа, 1404 районов, 9314 сельских округов, 203 сельских населенных пункта. То есть основной массив муниципальных образований, приходится на сельские муниципалитеты.

    Выбор моделей территориальной организации  местного самоуправления в большинстве  случаев происходил в процессе взаимодействия региональных и местных политических элит, исходя из соотношения имеющихся  ресурсов, интересов сторон. В результате установление территорий муниципальных образований нередко было продиктовано политическими целями без учета не только мнения населения, но и принципа максимально эффективного исполнения функций, реализуемых на уровне местного самоуправления. По различным типам организации местного самоуправления на уровне административных районов местное самоуправление сформировано в 6 субъектах Российской Федерации; на уровне административных районов и городов — в 37 субъектах Российской Федерации, на уровне административных районов, на уровне городов и сельских округов — в 23 субъектах Российской Федерации на уровне сельских округов и поселков — в 5 субъектах Российской Федерации, на уровне городских районов и округов — в 2 субъектах Российской Федерации на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах Российской Федерации, в 5 субъектах Федерации территории муниципальных образований не определены либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями.