Совершенствование системы управления сельским муниципальным образованием

    Муниципальные образования имеют существенные различия по экономическому потенциалу, инфраструктуре, кадрам, поэтому объем полномочий по решению вопросов местного значения, который могут взять на себя те или иные органы местного самоуправления, всегда будет различным. При определении компетенции каждого муниципального образования необходимо обязательно учитывать местные условия.

    Одним из условий успешного осуществления  демократических преобразований в  современной России является местное  самоуправление. Его развитие имеет  не только большое политическое, но также социальное и экономическое значение.

    Одной из ключевых проблем становления современной местной власти и современного российского общества является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития [Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. с. 54 – 56].

    Термин "местное самоуправление" продолжает наполняться более точным содержанием  и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее принципиальных проблем. "Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С. А. Авакьян. — Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина "местное самоуправление".

    В последнее время термин "самоуправление" используется многими, но закладывается  в него при этом разный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" — все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания [Игнатов В.Г., Местное самоуправление. c. 74-75].

    С юридической точки зрения местное самоуправление — подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление — одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты — все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций.

    Местное самоуправление — важный элемент  всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

    Термин "местное самоуправление" имеет  свою историю. В России он введен в оборот в 1785 г. Во второй половине XIX в. к местному самоуправлению относилось земское и городское самоуправление. В этот же разряд входило самоуправление национальных окраин. С точки зрения содержания местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов, локального значения. Так, М. А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом. По мнению В. В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением. А. Васильчиков называл самоуправлением "систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами" [Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. c. 18-20].

    Подобного понимания местного самоуправления придерживались, и представители  западной научной мысли. Так, П. Ашлей определял его как осуществление местными жителями или их представителями обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или принадлежат им по общему праву.

    Приведенные определения базировались на положении  о том, что местное самоуправление есть самостоятельная коллективная деятельность общины, сферой интересов которой является круг проблем, охватываемый понятием "местные дела".

    Современные определения понятия "местное  самоуправление", как правило, основываются на тех же положениях. Российская научная мысль как сегодня, так и в прошлом рассматривает местное самоуправление как самостоятельную, инициативную деятельность местного населения, имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы.

    Представления о понятии "местное самоуправление" были различными, что обусловлено приверженностью авторов к той или иной его концепции.

    Остановимся на наиболее распространенных определениях понятия "местное самоуправление". А. Васильчиков дает несколько его  определений. По его мнению, "самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях и при самых централизованных формах правления. Местным жителям предоставляется все-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления". Далее он отмечает, что самоуправление представляет собой систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления с соответствующими правами. Уточняя определение понятия "местное самоуправление", А. Васильчиков заметил, что "полное понятие о местном самоуправлении у тех народов, где оно действительно существует, сложилось из трех простых и непосредственных действий: раскладки податей, расходовании земских сборов, о местных судах и расправе".

    А. Васильчиков рассматривает местное  самоуправление как один из видов  управления. "Самоуправлением, —  пишет он, — называется такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — земскими обывателями".

    Б. Н. Чичерин определял самоуправление как общину, представляющую собой  союз местных жителей во имя общих  интересов.

    Н. И. Лазаревский утверждал, что "самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением".

    Подобной  точки зрения придерживались В. П. Безобразов, Н. М. Коркунов, которые трактовали местное  самоуправление как составную часть  государственного управления.

    Определяя местное самоуправление в качестве части государственного управления, многие российские ученые и практики признавали, что управление это осуществлялось местными жителями.

    Аналогичные понятия местного самоуправления предложила школа германских юристов, рассматривавшая самоуправление как государственное управление. К. Маркс считал, что самоуправление — "народ, действующий сам и для самого себя", он "распоряжается сам и в своих интересах своей собственной общественной жизнью". Сердцевиной самоуправления, по К. Марксу, являются граждане, олицетворяющие реальную власть [Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. с. 32].

    В настоящее время попытки определить понятие "местное самоуправление" также имеются в юридической, политической, исторической и иной научной литературе.

    В. И. Фадеев полагает, что "местное  самоуправление" — это система  организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под  свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории".

    С. А. Авакьян справедливо утверждает: "Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление —  это самостоятельное и под  свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность". "Кардинальное значение, — по мнению С. А. Авакьяна, — для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база". Комментируя ст. 12 Конституции РФ, С. А. Авакьян справедливо заключает, что она исходит из общественной природы местного самоуправления.

    Конституционный подход представляется С. А. Авакьяну неконструктивным и неперспективным. Местное самоуправление — это территориальное управление. Управлять же территорией, не имея властных начал, попросту немыслимо. Для этого достаточно взглянуть на круг дел, встающих перед местным самоуправлением. А они, так или иначе, связаны с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, да иначе и быть не может.

    "В  сложившемся сегодня положении  сконцентрированы все противоречия  прошлых лет, — справедливо  отмечает В. Н. Синяков. —  В сознании и граждан, и должностных  лиц еще жив стереотип мышления, что государство везде, что  каждый местный Совет — орган  государства, что должна быть жесткая подчиненность по вертикали всех органов, в том числе и представительных".

    В настоящее время идет поиск оптимальных  вариантов самоуправления, определения  его концепции. Разработка понятия "местное самоуправление" важна, поскольку это обусловлено необходимостью выбора оптимальной для России концепции местного самоуправления, в соответствии с которой можно строить систему законодательства о местном самоуправлении и развивать практику. Полагаем, что разработка понятия может иметь успех при условии, если это понятие приносит положительные результаты на практике [Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. с. 124].

    В Российской Федерации термин "местное  самоуправление" закреплен на конституционном  уровне. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Базовыми элементами местного самоуправления по Конституции РФ являются человек и муниципальная собственность. С юридической точки зрения данное понятие объединяет в себе субъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступают граждане, в качестве объекта — вопросы местного значения и муниципальная собственность.  
 

    1.2  Теория и практика местного самоуправления 

    Становление и развитие местного самоуправления в России и в зарубежных странах  — предмет специального исследования исторической науки. Юридическая наука  рассматривает эти вопросы в курсах Всеобщей истории государства и права и Истории государства и права России. Поэтому в настоящей лекции будет дан краткий обзор наиболее важных теоретических концепций местного самоуправления, зарубежного опыта местного самоуправления и основных этапов развития самоуправления в России.

    Местное самоуправление как самостоятельное  явление общественной жизни и  институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени. С конца XVIII в. и, особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ [Игнатов В.Г., Местное самоуправление 2003 c. 55].

    В современной научной и учебной  литературе выделяется пять основных теорий местного самоуправления.

    Теория  свободной общины разработана в  начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность ее заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права” исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, независимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской Конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая, "общинная" власть.

    Теория  общественного самоуправления, пришедшая  на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства  и общества, из признания свободы  осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала  в качестве признаков самоуправления негосударственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправлений в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

    Общественная  теория самоуправления получила распространение  в 60-х годах XIX столетия в русской  юридической науке. Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления От государства.