Рассмотрение дел по заявлениям прокурора о признании нормативно-правовых актов противоречащими закону

     Данное  толкование означало недопустимость подобного  оспаривания таких актов в  судах общей юрисдикции до принятия соответствующего федерального конституционного закона, предусматривающего возможность  их оспаривания в общих судах, а также устанавливающего особую судебную процедуру нормоконтроля. Лишь позже в Постановлении КС РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации было подтверждено право судов общей юрисдикции признавать законы субъектов РФ недействующими в случае их противоречия федеральным законам, несмотря на отсутствие федерального конституционного закона, устанавливающего за судами общей юрисдикции такие полномочия⁴².

     При этом нельзя не заметить, что такая  форма законодательного закрепления  вытекает из требований ст. 128 Конституции  РФ, в соответствии с которыми установление полномочий федеральных судов должно составлять предмет федерального конституционного закона.

     Признание КС РФ необходимости наличия специального порядка, установленного федеральным  конституционным законом, поначалу дезорганизовало деятельность судов общей юрисдикции, негативно сказывалось на сложившейся судебной практике проверки таких нормативных актов, приводило порой к отказу в осуществлении правосудия по таким делам, ставило под угрозу осуществление судами новой функции прямого контроля за нормативными правовыми актами и вызывало обоснованную критику, в частности, со стороны научной общественности⁴³.

     В этом отношении показательно следующее  дело из судебной практики. В начале 1999 г. прокурором области, в Мосгорсуде были оспорены положения Закона города Москвы, в соответствии с которым взималась плата за загрязнение окружающей природной среды. Прокурор ссылался на противоречие регионального Закона действовавшему федеральному законодательству и незаконное установление платы за загрязнение окружающей природной среды для физических лиц при приобретении ими моторного топлива - бензина. Суд, признав жалобу обоснованной и установив, что оспариваемым Законом города Москвы определен иной не соответствующий установленному на федеральном уровне механизм взимания платы за выбросы загрязняющих веществ передвижными источниками, признал оспариваемый Закон города Москвы недействительным. Однако решение Московского городского суда в кассационном порядке Судебной коллегией ВС РФ было отменено, и производство по делу было прекращено со ссылкой на названное выше Постановление КС РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П. Позже в порядке надзора Президиум ВС РФ отменил Определение кассационной инстанции, направил дело на новое кассационное рассмотрение, приведя в обоснование отмены принятое после состоявшегося производства в суде кассационной инстанции Постановление КС РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П, в котором было признано, что закрепленное в федеральных законах полномочие судов общей юрисдикции по проверке закона субъекта РФ не может быть аннулировано лишь по той причине, что отсутствует (не принят) соответствующий федеральный конституционный закон. При новом рассмотрении кассационная инстанция разделила позицию Мосгорсуда относительно незаконности Закона города Москвы, оставив его решение в силе⁴⁴

     С учетом значимости рассматриваемой  проблемы разграничения предметной компетенции между КС РФ и судами общей юрисдикции по делам о нормоконтроле  Пленум ВС РФ в упоминавшемся ранее Постановлении № 48 определил категории дел об оспаривании полностью или в части отдельных нормативных правовых актов, неподведомственные судам общей юрисдикции. К ним, в частности, относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, если их проверка невозможна без установления их соответствия Конституции РФ, а также конституций и уставов субъектов РФ, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта РФ федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ.

     ВС  РФ в Постановлении № 48, безусловно, учел Постановление КС РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан и Постановление КС РФ от 27 января 2004 г. № 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации⁴⁵ в связи с запросом Правительства Российской Федерации, касающиеся оспаривания таких нормативных актов, как постановления Правительства РФ и конституции (уставы) субъектов РФ, которые в данном истолковании КС РФ подлежат рассмотрению в порядке конституционного судопроизводства⁴⁶.

     КС  РФ в Постановлении от 27 января 2004 г. № 1-П ограничительно истолковал полномочие ВС РФ лишь в отношении нормативных правовых актов Правительства РФ. В то время как Пленум ВС РФ в Постановлении № 48 наряду с нормативными правовыми актами Правительства РФ также исключает проверку в порядке гражданского судопроизводства и правовых актов Президента РФ при условии, если их проверка невозможна без установления их соответствия Конституции РФ. Поэтому представляется, что при определении вида судебного порядка, в рамках которого подлежат оспариванию нормативные правовые акты Президента РФ, в той же мере значимо Постановление КС РФ от 27 января 2004 г. № 1-П.

     Согласно  правовой позиции, сформулированной в  этом Постановлении КС РФ, проверка нормативных правовых актов Правительства  РФ может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства, если нормативный акт Правительства РФ принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и именно на основании такого уполномочия Правительство РФ непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование), то судебная проверка такого акта невозможна без установления его соответствия и (или) самого федерального закона Конституции РФ. При этом данная правовая позиция не исключает возможности оспаривания нормативных правовых актов Правительства РФ при отсутствии обозначенных условий в сфере гражданской судебной юрисдикции. Это в полной мере относится и к нормативным правовым актам Президента РФ⁴⁷.

     При определении вида судебной юрисдикции при оспаривании конституции (устава) субъекта РФ необходимо принимать во внимание Постановление КС РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П. КС РФ исходит из того, что конституции и уставы субъектов РФ, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов РФ, находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства.

     Однако  позиция КС РФ относительно оспаривания  конституций и уставов субъектов  РФ небесспорна. При всей специфике  таких нормативных актов возможность  их оспаривания в КС РФ ограничена (по запросам строго определенных лиц и органов, при наличии необходимых условий для обращения). Не должна исключаться проверка в порядке гражданского судопроизводства конституций и уставов субъектов РФ, если проверка соответствия данного нормативного правового акта субъекта РФ федеральному закону не сопряжена с установлением его соответствия Конституции РФ. До принятия указанного Постановления Конституционным Судом своеобразно складывалась и судебная практика, которая свидетельствует о том, что оспаривание такого рода актов, как правило, связано с необходимостью проверки соответствия их федеральному законодательству.

     Так, прокурором Московской области в Московском городском суде оспаривались отдельные положения Закона города Москвы "Устав города Москвы" как противоречащие федеральному законодательству, в том числе Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ (в ред. Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ) "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", БК РФ.

     В удовлетворении заявления прокурора решением Московского городского суда от 8 октября 2001 г. было отказано. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ, отменив решение суда в части оспариваемого третьего предложения ч. 3 ст. 29 Устава города Москвы, вынесла новое решение, признав его противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению. В остальной части оспариваемых положений Устава города Москвы кассационная инстанция оставила решение суда без изменения⁴⁸.

     Прокурор  района обратился с заявлением о  признании незаконными распоряжений глав сельских администраций района об установлении расценок и взимании платы за справки, выдаваемые сельскими администрациями. В обоснование заявления прокурор указал, что  в нарушение ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ФЗ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на торговых рынках» с граждан взимается плата за справки, выдаваемые сельскими администрациями района, что является незаконным и существенно нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц⁴⁹. В соответствии с Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальные образования не наделены полномочиями по оказанию платных услуг⁵⁰. Согласно ст. 41 БК РФ платные услуги могут оказываться бюджетными организациями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, а не органом местного самоуправления. Решением районного суда, заявление прокурора удовлетворено, оспариваемые распоряжения признаны незаконными⁵¹ 

     Дело из архива Читинского областного суда. 26 сентября 2008 года Читинской областной Думой и Агинской Бурятской окружной Думой принят Закон Забайкальского края № 57-ЗЗК «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственным полномочием по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними». Прокурор просил признать Закон недействующим, считая противоречащим гражданскому законодательству наделение органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственным полномочием по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними. Законом Забайкальского края была предусмотрена фактически полная передача органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственным полномочием по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними.

     Гражданским кодексом РФ и специальным ФЗ «Об опеке и попечительстве» прямо определен публично-правовой уровень органов государственной власти, уполномоченных по решению вопросов опеки и попечительства – органы исполнительной власти субъекта РФ⁵². Заслушав прокурора и объяснения представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, суд согласился с доводами прокурора о противоречии Закона гражданскому законодательству РФ и нашел заявленные прокурором  требования обоснованными и подлежащими удовлетворению.

     Таким образом, суд признал противоречащим федеральному законодательству и недействующим  с момента вступления решения  в законную силу Закон Забайкальского края от 26.09.08 г. № 57-ЗЗК «О наделении  органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственным полномочием по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними»

     Суды  общей юрисдикции рассматривают  и разрешают дела об оспаривании  нормативных правовых актов, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным и федеральным законом к ведению арбитражных судов (ч. 3 ст. 22 ГПК РФ). Исходя из положений ст. 29, гл. 23 АПК РФ, арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании нормативных правовых актов при наличии двух условий:

     во-первых, если оспариваемые нормативные правовые акты затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской  или иной экономической деятельности;

     во-вторых, если рассмотрение таких дел прямо  отнесено к компетенции арбитражного суда соответствующими федеральными законами. 
 ВАС РФ в одном из Постановлений особо акцентирует внимание на том, что только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, эти дела подлежат рассмотрению в арбитражном суде⁵³.

     Абзацем 1 п. 2 ст. 138 НК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов налоговых органов организациями и индивидуальными предпринимателями⁵⁴. Статьей 7.1 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" все споры (в том числе и дела по оспариванию нормативных правовых актов), связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, отнесены к подведомственности арбитражного суда. Пунктом 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ предусмотрено, что нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области финансов, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть обжалованы в арбитражном суде в соответствии с законодательством Российской Федерации о судопроизводстве в арбитражных судах⁵⁵.

     Статьей 36 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" установлено, что экономические споры и иные дела, связанные с регулированием этим Законом отношений (в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов), подлежат рассмотрению арбитражными судами⁵⁶.

     Нельзя  не заметить, что это далеко не полный перечень законодательных установлений, предусматривающих возможность  оспаривания нормативных правовых актов в арбитражных судах, количество которых постоянно возрастает. Так, например, ВАС РФ  письме от 2 июля 1997 г. N 16 информирует о неподведомственности арбитражным судам споров о признании недействительными нормативных актов по искам антимонопольных органов, поскольку подведомственность не установлена ни материальным, ни процессуальным законами. Право антимонопольных органов на судебную защиту, разъясняет высший судебный орган, может быть реализовано ими путем предъявления упомянутых исков в судах общей юрисдикции. В настоящее время антимонопольный орган наделен правом обращения в арбитражный суд по оспариванию противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов⁵⁷.