Рассмотрение дел по заявлениям прокурора о признании нормативно-правовых актов противоречащими закону

     3. Прокуратура должна осуществлять  надзор за исполнением некоторых  подзаконных нормативных правовых  актов. Так, не вызывает сомнений, что прокуратура должна осуществлять  надзор за исполнением указов Президента Российской Федерации, носящих нормативный характер. Объясняется это тем, что в переходный период после принятия Конституции России, но до принятия необходимых законов Федеральным Собранием многие отношения регулировались указами Президента РФ. В сложившихся условиях указы Президента России, обладающие высоким уровнем юридической силы, в значительной мере восполнили имевшиеся правовые пробелы. Поскольку нередко акты Президента РФ и Правительства РФ играют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы, нормативные указы Президента и постановления Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора¹⁶.

     Последняя позиция представляется наиболее взвешенной. В целом подзаконные нормативные правовые акты должны включаться в сферу общего надзора при соблюдении следующих условий:

     Они должны иметь нормативный характер;

      Не  должны противоречить Конституции РФ и международно-правовым актам;

      Должен  отсутствовать соответствующий  федеральный закон, либо в федеральном  законе содержится прямое указание на необходимость принятии подзаконного нормативного акта;

      Должны  исходить от высших органов государственной  власти;

      При издании подзаконных нормативных правовых актов органы государственной власти не должны превышать имеющиеся у них полномочия.

     Таким образом, термин «закон» следует  понимать в широком смысле, при  котором он охватывает не только законы, принимаемые Федеральным Собранием, но и указы Президента России и Правительства России. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА 2. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ  ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И ЗАКОННОСТЬЮ  НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ.

2.1. Протест, представление, заключение как формы реагирования прокурора по устранению нарушения закона 

     Выявив  нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Для этого законодательством, регулирующим прокурорский надзор, предусматривается ряд специфических полномочий прокуроров, т.е. прав и обязанностей, обеспечивающих устранение нарушений законов. Такие полномочия в теории и практике прокурорского надзора принято именовать правовыми средствами прокурорского реагирования на нарушения законов или прокурорского надзора.

     Средства  реагирования по своему внешнему выражению, порядку применения могут быть общими для всех отраслей прокурорского надзора и участков деятельности прокуратуры и специфическими, характерными для отдельных отраслей надзора и участков деятельности. К числу общих средств реагирования можно отнести опротестование противоречащих закону актов, внесение представлений об устранении нарушений законов, вынесение постановлений и объявление предостережений. К средствам реагирования по надзору за законностью нормативно-правовых актов можно отнести именно такие, как протест (прил. 1), представление (прил. 2), дача заключений (прил. 3) и подача заявлений (прил.4) прокурором в суде.

     Таким образом, предусмотренные законодательством  и совершаемые в установленном  порядке действия по устранению выявленных нарушений законов, а также причин и условий, им способствующих, и привлечению  к ответственности виновных лиц  – правовые средства реагирования прокурора на нарушения законов. Средства реагирования реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора, основными из которых являются протесты, представления и постановления. Закон не устанавливает единого письменного выражения для всех видов актов прокурорского надзора. Для некоторых из них, например, протестов, вносимых в порядке уголовного судопроизводства, установлена письменная форма, для других, таких как заключения, даваемые прокурором в суде – устная и письменная форма.

     Акты  прокурорского надзора – это специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий. Известно, что прокурор как государственное лицо, осуществляющее надзор, не обладает административной властью, т.е. не вправе отдавать распоряжения органам, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. В связи с этим он не может сам непосредственно отменить незаконный правовой акт, восстановить нарушенную законность, привлечь виновное лицо к административной или иной ответственности. Именно посредством актов прокурорского надзора прокурор обращается к компетентным органам с требованием об устранении нарушений законов и привлечении к ответственности виновных лиц. Некоторой особенностью отличаются акты, выносимые прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. За исключением представлений, эти акты носят распорядительный характер, обязывающий органы дознания и следствия выполнить определенные действия.

     Акты  прокурорского надзора – индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным лицам  в связи с определенными фактами (нарушениями законов). Акт прокурорского  надзора обязывает другой орган, должностное лицо реагировать на него установленным законом образом: рассмотреть его, принять необходимые меры и сообщить прокурору, внесшему его. Правильное составление актов прокурорского надзора, точное и полное выражение в них закрепленных в законе полномочий прокуроров и основаны на

     них требований – неотъемлемое условие действенности надзора за исполнением законов¹⁷.

     Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных  нарушением законов, степени вины правонарушителей. Обычно применяются такие средства реагирования и акты прокурорского надзора и избираются такие его формы (письменная, устная), которые позволяют достигать наибольшего эффекта и при том наиболее быстро в плане устранения и предупреждения нарушений законов.

        Рассматриваемые акты прокурорского реагирования по форме и содержанию должны отвечать требованиям, установленным федеральным законодательством и Генеральным прокурорам РФ. В соответствии с п.12 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 22.05.1996г. №30 ¹⁸ в документах прокурорского реагирования необходимо излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. При внесении представлений и протестов в каждом случае решать вопрос о необходимости участия прокурора в их рассмотрении.

     К требованиям общего характера, предъявляемым  ко всем формам актов прокурорского  реагирования, следует относить следующее:

     1. Правом выносить протест, вносить  представление, выносить постановление  о возбуждении уголовного дела  или производства об административном  правонарушении и объявлять предостережение  обладает только прокурор или  его заместитель. Помощники прокурора, прокуроры отделов и управлений осуществляют подготовку проектов указанных актов прокурорского реагирования, но полномочиями выносить их от своего имени не обладают¹⁹;

     2. Содержащиеся в актах прокурорского  реагирования выводы и предложения  должны быть законодательно обоснованны и убедительно аргументированы. Содержание актов прокурорского реагирования должно выражать правовую сущность, а также негативные последствий нарушений закона, причины и условия, которые им способствовали, постановку вопроса об их устранении и ответственности виновных лиц²⁰;

     3. Прокурорское реагирование в  виде издания соответствующих  актов должно быть правомерным  и своевременным. Правомерность  издания акта прокурорского реагирования определяется пределами надзора, а также наличием установленных нарушений закона. Своевременность вынесения актов прокурорского реагирования определяется нормами УК РФ, УПК РФ и КоАП РФ, регулирующими правила о сроках давности привлечения к ответственности виновных лиц и устанавливающими  процессуальные процедуры принятия таких решений. По общему правилу прокурор обязан принимать незамедлительные меры к пресечению правонарушению и восстановлению законности.

     Документы прокурорского реагирования должны быть юридически и стилистически  грамотными, а также соответствующими требованиям, предъявляемым правовым актам. В частности, в них должны содержаться ссылки на нарушенный материальный или процессуальный закон, конкретно указываться факты неисполнения или неправильного применения норм закона, последствия которых наступили или могут наступить.

     В этих актах обязательно указываются  нормы закона, являющиеся правовым основанием для принятия документов прокурорского реагирования. К ним  прежде всего относятся нормы  Закона о прокуратуре, устанавливающие  полномочия прокурора (ст. 22 и 27). В случае вынесения постановления о возбуждении уголовного дела или производстве об административном правонарушении указываются также нормы УПК РФ и КоАП РФ, определяющие основания и порядок принятия такого решения.

     При изложении документов прокурорского реагирования должна применяться действующая правовая терминология, используемая в законах, приказах и указания Генерального прокурора РФ, других нормативных правовых источниках.

     Будучи  официальными документами, правовые акты прокурорского реагирования изготавливаются на специальных бланках в соответствии с требованиями Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры РФ²¹.

     По  смыслу ст. 22, 23, 27, 28 Закона о прокуратуре  протест прокурора – это официальный  письменный правовой акт прокурорского реагирования, содержащий мотивированное требование прокурора или его заместителя, адресованное органу или должностному лицу, об отмене изданного ими противоречащего закону правового акта.

     Сущность  опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени Российского государства указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных органов.

     Основными условиями вынесения протеста на правовой акт является его противоречие закону. Поэтому в протесте выражается требование об устранении имеющихся противоречий, приведении акта в соответствие с требованиями действующего законодательства путем его отмены полностью или в той части, которая противоречит закону. Сфера применения протеста, как это прямо следует из текста ст. 23 Закона о прокуратуре, ограничена только правовыми актами. По мнению В.Ф. Крюкова, высказываемые в теории прокурорского надзора суждения о возможности опротестования также и незаконных действий должностных лиц являются не только необоснованными, но и, по существу, ошибочными, так как ориентируют органы прокуратуры на применение данной формы прокурорского реагирования к правоотношениям, не охватываемым предметом надзора²².

     Следует иметь ввиду, что ГПК РФ установлен судебный порядок обжалования неправомерных  действий должностных лиц, ущемляющих права граждан. Прокурор или его заместитель случае установления незаконных действий должностных лиц, нарушающих права и свободы человека и гражданина, обязан разъяснить гражданам указанный порядок, а при необходимости защиты неперсонифицированного или безгласного интереса – предъявить в суд заявление об обжаловании незаконных действий должностных лиц.

     Исходя  из точного смысла ст. 23, 28 Закона о  прокуратуре, протест приносится во всех случаях выявления актов, противоречащих закону. Исключение может быть сделано лишь в ситуации, когда отмена незаконного акта не может повлечь реальных юридических последствий и, по существу, будет носить формальный характер. Это касается прежде всего тех противоречащих закону актов, которые хотя и не отменены, но в силу определенных обстоятельств не способны порождать неправомерные последствия, например издание другого акта, регулирующего правоотношения в соответствии с законом; реальная неисполнимость предписаний противоречащего закону правового акта, так как указанные правоотношения регулируются законом, имеющим силу прямого действия и исполнение их осуществляется органами, обязанными исполнять закон, а не подзаконный акт.

     Исходя  из требований Генеральной прокуратуры  РФ, должностные лица органов прокуратуры  должны соблюдать правило, по которому опротестование правовых актов органов и должностных лиц осуществляется в пределах компетенции прокуроров соответствующих уровней. Прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на правовые акты соответствующих органов местного самоуправления, органов контроля районного или городского звена, их должностных лиц. Прокуроры субъектов РФ обладают правом опротестования правовых актов представительных и исполнительных органов данного субъекта, органов контроля соответствующего звена их системы. Правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть опротестованы только Генеральным прокурором РФ и его заместителями. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты органов и должностных лиц нижестоящих уровней. В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов и должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он обязан подготовить проект протеста и представить его вышестоящему прокурору, с предложением принести протест на незаконный правовой акт.