Рассмотрение дел по заявлениям прокурора о признании нормативно-правовых актов противоречащими закону

     Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции исполнением законов строго определенной Федеральным законом совокупностью органов, организаций и должностных лиц. Это федеральные отраслевые органы исполнительной власти, министерства, государственные комитеты, службы, иные федеральные органы, представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в различных сферах жизни общества. Этот перечень является исчерпывающим и дополнятся может только путем принятия соответствующих законов.

     В зависимости от места в системе  органов прокуратуры различают компетенции надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур, прокуратур городов (районов), приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур. В настоящее время действующие на территории РФ законы представляют собой двухуровневую систему, элементами которой выступают федеральные законы и законы субъектов РФ.  В связи с этим предметом прокурорского надзора является как исполнение федеральных законов, так и законов субъектов РФ. В Конституции содержатся нормы прямого действия, таким образом оказывается непосредственное регулятивное воздействие на общественные отношения и в первую очередь, которые важны для жизнеспособности общества и государства.

     Характер  прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными лицами на всей территории страны. Главным критерием оценки объектов надзора служит законность их действий и актов.

     В поле зрения прокурора находится  только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована  законом, связана с исполнением  законов, прокурор не вправе подменять другие органы,² его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности. Прокурор обязан фиксировать их отклонение от требований закона и ставить вопрос об устранении правонарушений, причин, условий, им способствующих.     Прокурорский надзор как особый, самостоятельный вид государственной деятельности лишен каких-либо административных полномочий. Выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, прокурор ставит вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которого входит осуществление соответствующих мер.

     И первым направлением прокурорского надзора за исполнением законов и законностью нормативно-правовых актов является надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. При этом необходимо иметь в виду следующее:

1. соблюдение законов есть следование предписаниям закона в повседневной деятельности;

          2. прокурорский надзор осуществляется  за соблюдением только законов:  Конституции РФ, Федеральных Конституционных законов, Федеральных законов, законов СССР или РСФСР, действовавших до вступления в силу Конституции РФ 1993 года, в части не противоречащей  ей, а также законов субъектов Федерации, не противоречащих федеральным законам.

          3. надзор за соблюдением законов осуществляется только в отношении определенного круга органов и должностных лиц. К ним относятся федеральные министерства, службы, агентства и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Этот перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.³

      Прокурорский  надзор за соблюдением Конституции  России по сути всегда служил основой  надзорной деятельности отечественной  прокуратуры. В предмет конституционного надзора входит обеспечение высшей юридической силы Конституции РФ, ее верховенства, прямого действия, надзор за соблюдением ее положений на всей территории Российской Федерации. При определении предмета надзора в названии главы 1 раздела III  Закона о прокуратуре законодатель употребляет термин «исполнение» применительно к законам, а применительно к Конституции России – «соблюдение». Использование подобной терминологии с точки зрения теории права достаточно условно, поскольку конституционные нормы могут реализовываться в форме не только соблюдения, но и исполнения и использования.

      При некоторой схожести понятий «соблюдение» и «исполнение» между ними имеются  смысловые различия, которые заключается  в том, что соблюдение предполагает правомерное поведение субъектов  права, выражающееся преимущественно  в пассивном поведении, воздержании от совершения запрещенных действий. Исполнение в отличии от соблюдения, предполагает более высокую степень активности субъектов права. Понятие «исполнения закона», используемое в статье 21 Закона о прокуратуре, содержательно включает в себя как активную форму деятельности по осуществлению  содержащихся в них предписаний (в форме собственно исполнения либо в форме использования), так и форму следования  установленным законом запретам, воздержания от противоправных действий (соблюдение законов).

     Исполнение  Конституции России и законов, действующих  на территории Российской Федерации, заключатся в обязательном совершении предусмотренными конституционными нормами и требованиями законов действий, в выполнении государственно-властных императивных требований независимо от личного отношения к ним субъектов права⁴. Деятельность, направленная на исполнение законов, может выражаться в виде принятия нормативно правовых актов. Действия и акты едины в данном случае по своей сущности – и те и другие представляют собой решения, направленные на реализацию требований закона. Различия заключаются в их оформлении: правовые акты имеют форму документов, а действия, как правило, таковой не имеют, хотя в ряде случаев также оформляются документально. Документальная форма исполнения законов является доминирующей, поскольку позволяет более точно оценивать соответствие практики исполнения законов содержащимся в них предписаниям, оперативно и своевременно устанавливать ее отклонения от требований закона, принимать меры к их устранению.

      Надзор  за исполнением законов зачастую связывают лишь с необходимостью обеспечения законности в деятельности органов государственного управления. Однако область надзора за исполнением  закона гораздо шире: помимо обеспечения  законности в деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне общий надзор распространяется также на деятельность представительных органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и деятельность негосударственных структур. Помимо того, что перечень перечисленных в статье 21 Закона о прокуратуре поднадзорных ей органов является исчерпывающим, можно отметить и то, что в сравнении с законодательством о прокуратуре советского периода в Законе о прокуратуре ныне действующем из перечня поднадзорных объектов теперь исключены граждане. Таким образом, формально прокуратура надзор за исполнением законов гражданами напрямую  не осуществляет. Но в то же время их действия могут входить в поле надзорной деятельности прокуроров в случае  совершения ими правонарушений или во взаимосвязи с деятельностью поднадзорных прокуратуре органов.

     Исключение  из сферы общего надзора общественных и политических организаций и  движений объясняется тем, что в  условиях демократизации общества, упрочнения и развития рыночных отношений применительно  к ним должны использоваться иные средства контроля. В то же время надзорные полномочия прокуратуры и право осуществления уголовного преследования Следственным комитетом при прокуратуре РФ позволяют в необходимых случаях реагировать на незаконные действия вышеуказанных органов, например, в случае их деятельности, направленной на насильственное изменение основ конституционного строя, экстремистской деятельности и т.д. Обеспечение прокуратурой законности в их деятельности осуществляется также путем ориентации контролирующих органов на выявленные нарушения закона на подконтрольных им объектах.

      Перечень  поднадзорных прокуратуре органов  был дополнен Федеральным законом  от 10.02.1999 г., включившим в него также коммерческие и некоммерческие организации.⁵ Это восполнило существовавший в первоначальной редакции статьи 21 Закона пробел, поскольку указанными органами совершается значительная масса правонарушений.

     В системе нормативных актов, за соблюдением  которых призвана осуществлять надзор прокуратура, приоритетное значение имеет Конституция РФ. В Законе СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. и в первой редакции Закона РФ «О прокуратуре РФ» 1992 г. не содержалось специальных указаний на осуществление прокуратурой надзора за соблюдением Конституции, хотя это презюмировалось, и надзор за исполнением конституционных норм в действительности обеспечивался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее, отсутствие  нормативного закрепления прокурорского надзора за соблюдением Конституции порождало некоторую неопределенность позиции прокуратуры в выполнении ею надзорной роли по отношении к практике реализации конституционно-правовых установлений. Как уже указывалось, Федеральный закон от 10 февраля 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре РФ», в соответствии с которым в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблюдение Конституции России, обоснованно устранил полномочия прокуратуры в механизме обеспечения действия Конституции РФ. 
 

1.2 Прокурорский  надзор за исполнением нормативно-правовых актов регионального значения. 

     В систему действующих на территории Российской Федерации законов входят конституции и уставы субъектов  Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции России. В них закрепляется правовой статус субъектов РФ, положения характеризующие основы организации государственной власти и местного самоуправления; права и свободы и обязанности человека и гражданина; вопросы отношений государства и личности; порядок формирования и компетенции представительных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации⁶.

       Конституционный Суд Российской  Федерации в постановлении от 11 апреля 2000 года (по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ) признал не противоречащими Конституции РФ положения законодательства о полномочии прокурора обращаться в суд с требованием о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону и полномочия суда разрешать такие дела по правилам гражданского процессуального законодательства.

     Как вытекает из постановления, прокурор вправе, осуществляя надзор, обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом представительным органом субъекта РФ⁷.

      В свою очередь, поскольку конституции  или уставы имеют высшую юридическую силу на территории субъекта Российской Федерации в пределах его ведения, то помимо  Конституции России предметом надзора за исполнением законов должно являться и соблюдение конституций и уставов субъектов Российской Федерации⁸.  

     В основе данного направления рассматриваемой  отрасли прокурорского надзора  лежит конституционный принцип  верховенства закона. Нормативно-правовые акты органов, входящих в систему поднадзорных субъектов, как правило, носят поднадзорный характер. Они издаются в целях реализации законов и в своей основе обязаны иметь закрепленные в законе положения. Существенным моментом здесь должно служить правило о соотносимости законов по их юридической силе, т.е. обязательном соответствии законов субъектов Федерации, нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, органов контроля и их должностных лиц Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

     Практика  прокурорского надзора за законностью  нормативно-правовых актов позволяет выявить следующие виды нарушений, допускаемые в нормотворческом процессе:

     1. Отсутствие предусмотренных в  законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов.

     Распространенными примерами этого вида нарушения  закона являются случаи, когда органы государственной власти субъектов  РФ, органы местного самоуправления издают нормативные правовые акты, регулирующие вопросы налогов, сборов, приватизации объектов собственности и т.д., без делегированных федеральным законодательством прав регулирования этих отношений;

     2. Издание нормативно-правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;

     3. Произвольное толкование положений  закона, обусловившее издание противоречащего  ему нормативно-правового акта.

     Распространенными примерами данного вида нарушения  являются случаи, когда органы власти, управления и контроля, их должностные  лица, а также руководители хозяйствующих субъектов принимают решения, ущемляющие права человека, гражданина, работника в сфере социальных, трудовых, административно-правовых и других отношений; расширенно толкуют объем требований закона, установленных исчерпывающим образом.