Рассмотрение дел по заявлениям прокурора о признании нормативно-правовых актов противоречащими закону

     Дела  по оспариванию законности нормативных  правовых актов во втором случае носят  публично-правовой, а не частноправовой характер, затрагивают интересы неопределенного числа граждан (объединений граждан) и организаций, а также и правопорядка в целом. При этом способе оспаривания законности нормативных правовых актов полностью или в части важно точно определять подведомственность и подсудность дел.

     Оспаривание нормативных правовых актов федерального уровня, т.е. нормативных правовых актов  Президента РФ, Совета Федерации, Государственной  Думы РФ, Правительства РФ, с точки  зрения соответствия Конституции Российской Федерации может быть осуществлено исключительно в Конституционном Суде Российской Федерации и по запросам строго определенных лиц и органов³¹.

     Оспаривание законности нормативных правовых актов  федерального уровня, принятых иными  органами (министерствами, ведомствами, комитетами), подсудно Верховному Суду Российской Федерации.

     Оспаривание законности нормативных правовых актов  экономического характера в ограниченных случаях, предусмотренных федеральным  законом, проводится в арбитражных  судах, например, оспаривание нормативных правовых актов, регулирующих налоговые отношения либо устанавливающих тарифы на электроэнергию.

     Оспаривание нормативных правовых актов, принятых в субъектах Федерации, осуществляется в краевых, областных судах, судах  городов федерального значения, автономной области и автономных округов и верховных судах республик. Частным случаем реализации конституционного права на судебное обжалование решений органов государственной власти является обращение прокурора в суд на предмет признания противоречащим закону нормативного правового акта или его части.

     Подсудность дел определяется уровнем обжалуемого  акта. Заявления Генерального прокурора  Российской Федерации или его  заместителей, граждан, их объединений, организаций, оспаривающих нормативные  правовые акты федерального значения, федеральных министерств и ведомств, подлежат рассмотрению в Верховном Суде Российской Федерации. Заявления прокуроров субъектов Федерации, их заместителей, иных заинтересованных лиц, оспаривающих правовые акты органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, рассматриваются и разрешаются соответственно краевыми, областными и приравненными к ним судами, т.е. судами субъектов Федерации. В районных судах могут оспариваться нормативные правовые акты органов местного самоуправления и местной администрации. Подсудность определяется местом нахождения органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт³²  

     2.3  Особенности рассмотрения некоторых  дел судами по заявлениям прокурора  о признании правовых актов противоречащими закону и последствия рассмотрения. 

     Подача  заявления в суд не приостанавливает действия оспариваемого нормативного правового акта. Судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. О времени и месте судебного заседания извещаются заявитель, прокурор, руководитель органа, принявшего нормативный правовой акт, либо должностное лицо, их представители. В зависимости от обстоятельств дела неявка без уважительных причин надлежащим образом извещенных лиц не препятствует рассмотрению и разрешению дела по существу. Заявление рассматривается в течение месяца со дня его подачи. Если при рассмотрении заявления о признании нормативного правового акта противоречащим закону будет установлено, что имеется спор о частном праве, подведомственный суду, заявление оставляется без рассмотрения³³.   

     Принцип состязательности гражданского процесса действует при разрешении данной категории дел своеобразно. Состязательная форма проявляется в последовательности выступлений заинтересованных лиц: первым выступает заявитель, представитель заявителя (заявителей), обосновывающий незаконность полностью и в части правового акта, затем руководитель органа государственной власти, издавшего акт, или должностное лицо, их представители, обосновывающие правомерность акта. Судом исследуются в основном письменные доказательства, касающиеся не фактических обстоятельств дела, а правового статуса органа, издавшего оспариваемый акт, изучаются нормы законов по их текстам. Отказ лица от своего требования не влечет за собой прекращения производства по делу. Признание требования органом, принявшим оспариваемый акт, для суда необязательно³⁴. Нормативный правовой акт может быть признан судом противоречащим закону и недействующим, если он издан органом или должностным лицом с превышением компетенции или с другими нарушениями действующего законодательства (Конституции РФ, федеральных законов, решений представительных органов и т.д.).

     Резолютивная  часть решения суда о признании  нормативного правового акта противоречащим закону должна содержать вывод об удовлетворении либо отказе в удовлетворении рассмотренного заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в его части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим вступает в законную силу по общим правилам (ст. 209 ГПК РФ). Вступившее в законную силу решение влечет утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящем его содержание. 
Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

     Если  данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение  или сообщение доводится до сведения населения в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

     Решение суда о признании нормативного правового  акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта. 
Законная сила решения суда распространяется на неопределенный круг лиц. Это означает, что если законность нормативного акта или его части проверялась по заявлениям одних лиц и вынесено решение суда, то другие лица не могут обращаться в суд с аналогичным требованием. Любое решение суда о признании незаконным полностью или в части нормативного правового акта может быть обжаловано в кассационном порядке.

     Законодательной базой для процессуальной инициативы заинтересованных лиц в возбуждении рассматриваемой категории дел явилось общее положение об обеспеченности судебной защитой охраняемых законом прав и свобод, закрепленное ст. 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина. Принятая 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР, она гарантировала судебную защиту всех прав и свобод без каких-либо ограничений, включая возможность обжалования любых действий и решений органов государственной власти и должностных лиц, нарушающих права и свободы человека.

     Появление ранее неизвестной новой категории дел, т.е. дел о признании недействующими нормативных правовых актов, принимаемых на различных уровнях государственной власти, а также на уровне местного самоуправления в практике судов общей юрисдикции, обусловлено также принятием и действием Конституции РФ (ст. 18, 46) и ГК РФ (ст. 12, 13). В то же время законодательное закрепление права на судебную защиту по таким делам имело свою специфику, поскольку находило прямое отражение и в отдельных принятых российских законах.  
 Ощутимый вклад в развитие и становление практики рассмотрения таких дел внесли органы прокуратуры, так как право на обращение в суд с требованием о признании нормативного акта незаконным первоначально предоставлялось исключительно прокурорам³⁵.

     Наглядным подтверждением этого явилось принятое Пленумом Верховного Суда РФ Постановление от 27 апреля 1993 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону", которое способствовало единообразному подходу к рассмотрению новой категории дел о проверке законности нормативных актов.

     Действующее правовое регулирование производства по делам об оспаривании нормативных  правовых актов, предусмотренное ГПК  РФ и АПК РФ, стало новым этапом законодательного закрепления порядка производства, в том числе и полномочий судов в области непосредственного нормоконтроля, и развития судебной практики по таким делам. С учетом значимости данной категории дел Пленум ВС РФ принял Постановление от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", которое ответило на вопросы, возникшие на практике. Указанное Постановление, даже при спорности отдельных его положений, призвано сыграть положительную роль в обеспечении единообразного применения законодательства.

     В Постановлении Верховный Суд  не оставил без внимания главный вопрос – предметную компетенцию судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов. Однако этот вопрос продолжает сохранять свою актуальность и неоднозначно решается в правоприменительной деятельности³⁶. Данный вопрос связан с определением нормативных правовых актов, подлежащих оспариванию в судах общей юрисдикции по правилам гл. 24 ГПК РФ.

     Учитывая  многогранность рассматриваемой проблемы, необходимо отметить некоторые ее аспекты.

     Во-первых, они касаются необходимости разграничения  компетенции в сфере непосредственного нормоконтроля между КС РФ и судами общей юрисдикции, арбитражными судами.

     Во-вторых, необходимо разграничить компетенцию между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

     Для определения объема компетенции  судов общей юрисдикции значимым обстоятельством является не только, какой нормативный правовой акт  оспаривается, но и на предмет соответствия, какому нормативному акту осуществляется непосредственный нормоконтроль. Учет данных факторов позволяет провести разграничение между КС РФ и судами общей юрисдикции. Так как только КС РФ наделен правомочием по проверке конституционности ряда нормативных правовых актов, осуществляемой в особой судебной процедуре конституционного судопроизводства³⁷.

     В этой связи, в судах общей юрисдикции и арбитражных судах осуществляется проверка в порядке непосредственного нормоконтроля, нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, затрагивающих охраняемые им права и интересы заинтересованных лиц на предмет соответствия иному, нормативному правовому акту, кроме Конституции РФ, имеющему большую юридическую силу, в том числе федеральному конституционному и федеральному закону.

     Разграничение компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, по делам об оспаривании нормативных актов, в силу законодательных установлений определяется правилом, в соответствии с которым их оспаривание в судах общей юрисдикции по правилам ГПК РФ допустимо, если проверка нормативных правовых актов не отнесена федеральным конституционным и федеральным законом к компетенции арбитражных судов³⁸. Не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции КС РФ³⁹.

     Оспаривание нормативных правовых актов федерального уровня (федеральных законов, нормативных  правовых актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы ФС РФ, Правительства РФ), а также регионального уровня (конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ), изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ, с позиции соответствия Конституции РФ может быть осуществлено исключительно КС РФ по запросам определенных лиц и органов⁴⁰.

     Кроме того, КС РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяется конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. В этой связи к ведению судов общей юрисдикции в порядке непосредственного нормоконтроля не относится проверка соответствия данных нормативных актов Конституции РФ.

     Решение вопроса о разграничении компетенции  между КС РФ и судами общей юрисдикции, арбитражными судами в области нормоконтроля  сопряжено с правовыми позициями  КС РФ по данному вопросу, оказывавших и продолжающих оказывать определенное влияние на становление судебной практики. 
 В Постановлении КС РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, осуществляя толкование указанных статей Конституции, исключил возможность осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (ч. 2, п. "а", "б") Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, в частности, законов субъектов РФ, в связи с отсутствием у этих судов таких полномочий, установленных федеральным конституционным законом⁴¹.