Рассмотрение дел по заявлениям прокурора о признании нормативно-правовых актов противоречащими закону

     Закон о прокуратуре прямо указывает, что протест приносится в орган  или должностному лицу, которые издали этот акт. Возможность принесения протеста в вышестоящий орган законом не предусмотрена, но она и не исключается. Такой вывод базируется на том, что органы, вышестоящие по отношению к органу, принявшему правовой акт, составляют единую систему, от лица которой они действуют и которую они представляют в единой сфере правоприменительной практики. Это касается систем федеральных органов исполнительной власти, контролирующих органов и их должностных лиц.

     Принесение  протестов в органы управления и  руководителям коммерческих и некоммерческих организации с требованием отмены изданных ими незаконных правовых актов производится по тем же правилам²³.

     Важнейшими  характеристиками протеста прокурора  на незаконный правовой акт является следующее:

     1. Протест подлежит обязательному  рассмотрению не позднее чем  в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа субъекта РФ или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании коллегиального органа. При наличии обстоятельств, требующих немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Срок, в течении которого рассматривается в этом случае протест, указывается в его текстовой резолютивной части;

      2. При рассмотрении протеста коллегиальным  органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Об этой обязанности коллегиального органа необходимо также указывать в текстовой части протеста. Следует иметь ввиду, что это правило, установленное нормой п. 3 ст. 23 Закона о прокуратуре, обусловлено предоставлением возможности личного участия прокурора, его заместителя или по поручению соответствующего прокурора в рассмотрении принесенного протеста. Поручение об участии помощника прокурора, прокурора отдела или управления в работе коллегиального органа при рассмотрении протеста должно быть надлежащим образом оформлено;

      3. О результатах рассмотрения протеста  орган или должностное лицо, рассмотревшее  протест, должны незамедлительно  сообщить прокурору в письменной  форме.

      Под незамедлительностью сообщения о результатах рассмотрения протеста следует понимать дачу письменного ответа в день рассмотрения, а при отсутствии такой возможности по техническим причинам – не позднее дня, следующего за днем рассмотрения;

      4. Несообщение прокурору о дне  заседании коллегиального органа, рассматривающего протест прокурора, несвоевременное рассмотрения протеста в указанный законом срок и в обоснованно установленный прокурором сокращенный срок, а также позднее, чем установлено законом, направление сообщение прокурору о результатах рассмотрения протеста является нарушением закона и может служить основанием для привлечения виновных лиц к ответственности; 

      5. Изложенное в протесте требование  прокурора об отмене незаконного правового акта не имеет для органа или должностного лица обязательной силы Оно может быть отклонено. Однако в этом случае прокурор, принесший протест и убежденный в законности своего требования, обязан обратиться в суд с заявлением о признании правового акта недействительным. Заявление в суд направляется прокурором по правилам ГПК РФ или АПК РФ о подведомственности и подсудности рассмотрения дел;

      6. Протест до рассмотрения может  быть отозван принесшим его  лицом.

Это правило  свидетельствует о том, что прокурор не связан по формальным соображениям с позицией, изложенной в протесте. Эта позиция может изменится в результате  установления новых, ранее неизвестных обстоятельств, принятия новых законов и при наличии иных факторов, исключающих необходимость рассмотрения протеста. В этом случае протест может быть отозван. Право отзыва протеста принадлежит должностному лицу, которым он принесен – прокурору или его заместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения и принятия по нему решения.

      Рассматривая  протест прокурора как основное правовое средство реагирования на выявленное им нарушение закона, следует иметь ввиду, что Закон о прокуратуре детально не регламентирует структуру его изложения и реквизиты оформления. Однако эти обстоятельства никак не умаляют значимости данных факторов для практической организационной деятельности  органов прокуратуры в решении задачи пресечения и устранения нарушений закона. Прокурорская практика выработала определенные требования к форме и содержанию протеста, которые стали традиционными²⁴.

      В вводной части протеста должны содержаться  следующие обязательные реквизиты:

      - наименование документа – «Протест»;

      - указание на орган или должностное лицо, издавшее правовой акт;

      - наименование акта, по поводу которого приносится протест;

      - исходящие данные (номер и дата).

      Содержательная  часть протеста, обозначаемая как  «описательно-мотивировочная часть», включает в себя:

      - цитирование положений, противоречащих закону;

      - юридическое обоснование протеста, указание на суть допущенного нарушения и подтверждение доказательствами факта его существования.

      Заключительная  часть содержит:

      - требование прокурора об отмене акта полностью или в части;

      - указание на порядок и сроки рассмотрения протеста и необходимости письменного уведомления прокурора о результатах рассмотрения акта прокурорского реагирования.

      Протест должен быть подписан прокурором или  его заместителем с указанием  занимаемой должности и классного  чина.

        Следующим актом прокурорского реагирования является - представление об устранении нарушений закона.

     Указанный акт прокурорского реагирования представляет собой официальный  письменный документ прокурора или  его заместителя, в котором содержится обоснованное требование соответствующему органу или должностному лицу об устранении нарушений закона, указываются их причины и способствующие им условия, а также лица, виновные в нарушении закона, и предложения о привлечении последних к дисциплинарной или материальной ответственности.

      Положительно  следует рассматривать практику выступления прокуроров на сессиях  представительных органов и заседаниях администрации с обоснованием принесенных  протестов. В таких случаях прокурор получает возможность ответить на вопросы  депутатов и других лиц, разъяснить требование закона и сущность допущенного нарушения, тем самым способствовать принятию решения об удовлетворении требований прокурора.

     Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки, обобщения практики прокурорского  надзора. Представление вносится как по выявленной группе нарушений закона, так и в отношении отдельных фактов таких нарушений.

     Органы  или должностные лица, которым  вносится представление, должны обладать компетенцией, позволяющей обеспечить меры по устранению нарушений закона и способствующих им причин и условий, а также привлекать к дисциплинарной ответственности виновных лиц. В зависимости от содержания поставленных требований такими органами и должностными лицами могут быть как те, в деятельности которых выявлены нарушения закона, так и их вышестоящие органы и должностные лица. В вышестоящие органы или вышестоящим должностным лицам представление направляется, когда есть основание полагать, что выявленные нарушения закона носят распространенный характер в системе органов данного ведомства, либо когда представление было отклонено нижестоящим органом или по результатам его рассмотрения было принято неправильное решение. Таким образом, в отличии от правил принесения протеста на незаконный правовой акт только по кругу органов или должностных лиц территориального или закрепленного уровня, представление вносится независимо от указанных условий²⁵.

     Представление как акт прокурорского реагирования по содержанию является индивидуальным документом. Процесс подготовки должен отвечать изложенным ранее общим требованиям к актам прокурорского реагирования. Недопустимо использование типовых образцов данного документа, где заполняются только индивидуальные характеристики, а обоснование правонарушений, причины и условия, им способствующие, изготовлены штампом. Следует иметь в виду, что представления прокурора об устранении нарушений закона должно содержать не только данные о нарушениях, причинах и условиях им способствующих, но и предложения, которые будут являться  средством устранения допущенных нарушений (издание приказов, инструкций, введение правовых механизмов контроля за законностью действий по исполнению предписаний закона).

     Требование  о необходимости отражения в  представлении конкретных виновных лиц, допустивших нарушение закона, предусматривающего дисциплинарную или материальную ответственность, вытекает из основополагающего принципа законности – неотвратимости ответственности виновных лиц в содеянном, их обязанности возместить убытки  или причиненный вред.

     Важным  моментом при рассмотрении характеристики представления как акта прокурорского реагирования является установленное п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре правило о том, что Генеральный прокурор РФ в случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ вносит об этом информацию Президенту РФ. Информация, вносимая Генеральным прокурором РФ Президенту РФ, есть особая форма реагирования на нарушения закона. Правительством Российской Федерации при издании им правовых актов. Но это не означает, что Правительство поднадзорно Генеральному прокурору РФ, при этом указанное полномочие последнего говорит о его обязанности устранить нарушения закона.

     Основными правилами, для правильного оформления представления прокурора являются следующие:

     1. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. Безотлагательность понимается как незамедлительную реакцию органа или должностного лица на требование прокурора о рассмотрении внесенного представления с момента его получения.

     В практике прокурорского надзора нередко допускается ошибка, когда срок рассмотрения представления отождествляется с месячным сроком, отведенным на принятие мер по устранению нарушений закона. Что бы таких  ошибок не происходило, в резолютивной части представления прокурор обязан четко доводить установку закона о безотлагательности рассмотрения представления и отдельно указывать о месячном сроке принятия мер по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий им способствующих;

     2. Представление – это требование прокурора о принятии конкретных мер по устранению нарушений закона, причин и условий, которые способствовали совершению правонарушений. При этом соответствующие меры должны быть приняты не позднее месячного срока со дня внесения представления. Это требование абзаца 2 п.1 ст.24 Закона о прокуратуре должно также четко и ясно фиксироваться в резолютивной части представления, так как его невыполнение влечет для виновных лиц установленную законом ответственность. На практике нередко органы и должностные лица, рассмотревшие представление, не принимают конкретных мер, которые были рекомендованы прокурором, ограничиваются «отписками». Обязанность прокурора в этом случае – добиться реального устранения нарушений закона, а виновных в этом лиц привлечь к законной ответственности;

     3. При рассмотрении представления  коллегиальным органом о дне  заседания сообщается прокурору,  внесшему данное представление.  Данное предписание п. 2 ст. 24 Закона  о прокуратуре также должно  указываться в резолютивной части  представления. Это необходимо делать, с одной стороны, с целью представления возможности личного участия прокурора, его заместителя или по их поручению другого прокурора в рассмотрении данного документа прокурорского реагирования, а с другой – с целью повышения ответственности коллегиальных органов за своевременность рассмотрения требований прокурора, изложенных в представлении;

     4. О результатах рассмотрения и принятых мерах по изложенным в представлении требованиям органы или должностные лица, которым было направлено представление, должны сообщить прокурору в письменной форме. На практике прокуроры в представлении указывают о необходимости в месячный срок принятия не только мер к устранению нарушений закона, но и сообщению им об этом в письменной форме;

     5. Изложенные в представлении требования прокурора о безотлагательном  его рассмотрении, об устранении допущенных нарушений закона путем принятия в месячный срок конкретных мер; о необходимости представления коллегиальным органом прокурору сообщения о дне заседания, а также даче ответа о результатах и принятых мерах в письменной форме являются обязательными к исполнению органом или должностным лицом, которому адресовано представление.

     Практикой выработан ряд требований к содержанию и форме представления. Форма  представления – письменная. В представлении можно выделить три части: вводную, описательную и резолютивную.