Рассмотрение дел по заявлениям прокурора о признании нормативно-правовых актов противоречащими закону

     Вводная часть представления представляет собой наименование акта с указанием  на его суть (представление об устранении нарушений закона либо причин и условий, способствовавших нарушениям закона); указание на орган или должностное лицо, являющиеся адресатами представления.

     В описательной части перечисляются  выявленные прокурором нарушения закона, обстоятельства способствующие таким  нарушениям; дается юридический анализ противоправных действий с конкретным указаниями на нарушенные нормы закона. В описательной части также содержится информация о лицах, виновных в допущенных нарушениях.

     Резолютивная  часть представления представляет собой конкретное требование прокурора  устранить допущенные нарушения, причины и условия им способствующие. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме²⁶.

     Также Закон о прокуратуре позволяет прокурору выносить по результатам прокурорских проверок постановления. Эти постановления направлены на немедленное устранение допущенных нарушений закона. Однако, поскольку прокурор, по правилу, административной властью не обладает, такие постановления характерны лишь для отдельных отраслей прокурорского надзора, где прокурор наделен властно-распорядительными полномочиями.

     При осуществлении надзора за исполнением  законов прокурор или его заместитель может вынести распорядительное постановление лишь в случае установления факта незаконного административного задержания на основании решения несудебных органов. Такие задержания могут быть произведены органами и должностными лицами, имеющими соответствующую административно-исполнительскую компетенцию (органы внутренних дел, органы пограничной с пограничной службы, органы военизированной охраны, органы внутренних войск МВД РФ). Прокурор или его заместитель освобождает лиц, незаконно задержанных такими органами, из под стражи путем вынесения мотивированного постановления.

     Несмотря  на то, что законом не предусмотрена  обязанность законодательных органов направлять в прокуратуру проекты нормативно-правовых актов, такие вопросы должны быть урегулированы на уровне взаимной договоренности с руководителями этих органов, чему в немалой степени способствует заинтересованность и самих законодательных органов в получении от прокуратуры правовой оценки проектов актов и в конечном итоге принятие качественного юрисдикционного акта.

     На  проекты, содержащие противоречащие Конституции  Российской Федерации, федеральным  и республиканским законам положения, должны направляться письменные заключения с анализом допущенных нарушений и, по возможности, конкретными предложениями об их устранении.

     Постоянное  участие прокурора на заседаниях представительных органов, участие  в рассмотрении проектов на стадии их обсуждения на заседаниях рабочих групп, на депутатских слушаниях, нередко позволяет убедить разработчиков исключить нарушения до принятия правовых актов в окончательной редакции.

       Замечания и мнение о законности принимаемого акта должны высказываться прокурором и при обсуждении проектов непосредственно на заседаниях представительного органа. Внимание представительного органа в этих случаях обращается на конкретные противоречия действующему законодательству, иные недостатки проекта, называются федеральные законы, которые могут быть нарушены, напоминается о вредных последствиях, которые могут наступить, и дается разъяснение, что в случае принятия акта в таком виде на него будет принесен протест либо направлено в суд заявление о признании его недействующим. Прокурору необходимо изучать планы правотворческой деятельности законодательных органов. С учетом состояния законности, урегулирование общественных отношений в отдельных отраслях, возможно внесение законодательным органам предложений о разработке и принятии тех или иных актов, либо в целях предотвращения правонарушений об исключении из планов отдельных вопросов, не относящихся, например, к компетенции органов местного самоуправления.

     Хотя в законе не установлено «срока давности» для опротестования прокурором незаконного правового акта, срок проверки, как правило, не должен превышать месячный, поскольку реагирование на утратившее актуальность нарушение, запоздалая реакция на него, не окажет необходимого эффекта, приведет в течение длительного срока к нарушению прав и законных интересов граждан или государства, не говоря уже о возможности истечения срока действия правового акта. Проверка свыше указанного срока может быть обусловлена только необходимостью проведения в отдельных случаях дополнительных проверочных мероприятий и ознакомления с материалами, послужившими основанием принятия акта, без которых не всегда можно сделать правильный вывод о его законности; сложностью анализируемых правоотношений; объемностью информации, содержащейся в акте. 

2.2. Обращение прокурора в суд с заявлением, о признании правового  акта противоречащим закону полностью или в части 

     Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации в значительной степени  определяется качеством законодательной  базы субъектов РФ, муниципальных  образований. Несмотря на активную деятельность органов прокуратуры по надзору за соблюдением федерального законодательства, проблемы противоречия нормативно-правовых актов муниципальных образований действующему законодательству не утратили своей актуальности.

       Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также уставам, законам, иным нормативно-правовым актам субъектов РФ. Одним из способов осуществления прокурорского реагирования на данном направлении надзора является предъявление прокурорами в суды заявлений о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части.

     Данной  работе должна предшествовать активная деятельность по предотвращению принятия незаконных правовых актов с использованием таких форм работы, как учет и непосредственное изучение проектов законов и иных актов представительных органов, подготовка заключений на них, участие в работе профильных комитетов и комиссий, выступления на заседаниях представительных органов муниципальной власти.

     Прокурор осуществляя надзор за соблюдением федерального законодательства, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия нормативно-правовых актов муниципального образования федеральному и региональному законодательству, при этом по правилам, установленным ГПК РФ, суд вправе признать нормативный правовой акт противоречащим федеральному, региональному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость приведения его в соответствие с федеральным и (или) региональным законом представительным органом муниципального образования.

     Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части²⁷.

     Заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности, установленной  ст. ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ, в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт. В заявлении о признании нормативного правового акта недействующим должны содержаться сведения, установленные ст. 131 ГПК РФ, а также дополнительные сведения, установленные п. 5 ст. 251 ГПК РФ: данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт; данные о наименовании и дате принятия оспариваемого акта; указание на то, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью. К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

     Заявления о признании недействующими полностью  или частично ненормативных актов, адресованных конкретным лицам или  группе лиц, по мотивам противоречия их закону и нарушения прав и охраняемых законом интересов организации и граждан-предпринимателей в соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона направляются прокурором в арбитражные суды²⁸.

     При подаче заявлений о признании  правовых актов незаконными следует учитывать, что глава 24 ГПК РФ предусматривает оспаривание именно нормативно-правовых актов, а не актов индивидуального характера. Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающего правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

       Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда РФ²⁹ правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые органами власти, управления и должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, т.е. устанавливать правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, а также индивидуальный характер, то есть устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц.

     По  этим делам суд не устанавливает  фактических обстоятельств дела, т.е. совокупности юридических фактов, необходимых для применения нормы  права. Функция суда сводится к исследованию свойств нормативного правового  акта, полномочий органа, издавшего акт, выяснению соответствия закрепленных в нормативном правовом акте норм Конституции РФ, федеральным законам, т.е. суд проводит правовую оценку акта. Суд не связан доводами заявителя и его правовой позицией и проявляет инициативу в исследовании законности акта или его части.

     При подготовке соответствующих заявлений  наиболее часто допускаются следующие  нарушения федерального законодательства при принятии и издании правовых актов, в том числе при формулировании закрепляемых правовых норм:

     1. несоблюдение требований ст. ст. 11, 71 – 73 Конституции РФ, устанавливающих предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, выражающееся в превышении своих полномочий органами представительной и исполнительной власти;

     2.  применение не зарегистрированных в установленном порядке нормативных правовых актов, принятых органами муниципальных образований;

     3.  издание нормативных правовых актов, устанавливающих незаконный порядок реализации прав, предусмотренных действующими федеральными законами;

     4. ошибки в толковании федеральных и региональных нормативных правовых актов;

     5.  несоответствие целям, указанным в законе;

     6.  отсутствие законных механизмов реализации установленной нормы;

     7.  принятие норм под видом аналогии права или закона;

     8.  несоответствие регулируемых и фактических отношений.

     При этом следует учитывать, что неопубликованные нормативные правовые акты могут  быть оспорены по правилам главы 25 ГПК  РФ «Производство по делам об оспаривании  решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». В данном случае заявление подается прокурором в районный (городской) суд с соблюдением требований предусмотренных гражданско-процессуальным законодательством³⁰.

     Нормативные правовые акты, опубликованные и зарегистрированные в установленном законом порядке, могут быть оспорены с точки зрения их законности в судебном порядке двумя способами:

1. Опосредованно при рассмотрении и разрешении исковых дел, т.е. спора о праве между конкретными заинтересованными лицами (группами заинтересованных лиц), когда сторона просит применить, например, закон высшей юридической силы и не применять противоречащий ему другой нормативный правовой акт;
2. Непосредственно в порядке судопроизводства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, когда заинтересованные лица (группа лиц), объединения граждан, организация, прокурор оспаривают в суде законность нормативного правового акта или его части безотносительно к конкретному субъекту права и к спору о защите субъективных прав лиц и просят признать акт или его часть недействующими.