Рассмотрение дел по заявлениям прокурора о признании нормативно-правовых актов противоречащими закону

     4. Неправильный выбор закона, положенного  в основу решения регламентированных  в нормативно-правовом акте отношений.

     Нарушения этого вида связаны с неправильным применение норм материального права, регулирующих сходные по характеру  отношения: гражданско-правового или трудового найма, возмещения материального вреда, установления правовых гарантий по нормам гражданского или трудового законодательства и т.п.

     5. Несоблюдение правил, сроков, формы  и процедуры издания актов.

     Эти нарушения процедурного характера  имеют существенное значение и ведут к отмене акта, затрагивающего конституционные права и свободы человека и гражданина, когда его содержание не доведено ненадлежащим образом до субъектов регулируемых правоотношений⁹. 
 

     1.3. Прокурорский надзор за исполнением нормативно-правовых актов     муниципального значения

     На  современном этапе становления  органов местного самоуправления в  России надзор за законностью принимаемых  муниципалитетами нормативных правовых актов приобретает особо актуальное значение. Без регулирующего воздействия органов власти не может быть обеспечено нормальное существование граждан. Юридической формой выражения прав органов местного самоуправления на управление правовых отношений выступают акты местного самоуправления. Их функция состоит, прежде всего, в том, чтобы, в рамках установленных государством задач, способствовать благополучному совместному сосуществованию людей в муниципальном образовании и обеспечивать нормальные условия жизни местного сообщества, реализовывать и поддерживать определенный социальный порядок в рамках конституционных и законодательных положений. Принцип законности публичного управления является основополагающей чертой правового государства.

     Общие положения. Законодательство о местном  самоуправлении.  
Статья 12 Конституции Российской Федерации закрепила права граждан и гарантии на местное самоуправление, определив, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В статьях 130-133 Конституции России регламентированы основные принципы местного самоуправления:

     во-первых, самостоятельность в решении  вопросов местного значения, включая  владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, определение структуры органов местного самоуправления;

       во-вторых, формы осуществления местного самоуправления (референдум, выборы, иные способы прямого волеизъявления, через органы местного самоуправления);

       в-третьих, территориальные основы местного самоуправления (местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях с учетом исторических и иных местных традиций);

       в-четвертых, иные гарантии местного самоуправления (правовые, судебные, финансовые основы и гарантии)¹⁰.

       В развитие конституционных норм на федеральном уровне вопросы деятельности органов местного самоуправления, их полномочия урегулированы федеральными законами, которые условно можно подразделить на законы:

а) комплексного регулирования:

 - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями);

б) отраслевого  регулирования:

 - Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»;

 - Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;

- Федеральный  закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах  муниципальной службы в Российской  Федерации» и другие;

в) специального регулирования:

 - Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;  
- Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;

 - Федеральный закон от 29.07.1998 № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»;  
- Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;

- Налоговый,  Бюджетный, Земельный, Градостроительный  и другие кодексы и федеральные  законы, устанавливающие полномочия  органов местного самоуправления в той или иной сфере.

      Полномочия  органов местного самоуправления по вопросам своего ведения реализуются  путем принятия (издания) правовых актов. Наименование и виды правовых актов  органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.

  Кроме того, требования к отдельным правовым актам, таким как бюджет муниципалитета, правовые акты о налогах, порядку их принятия, вступления в силу, указание на полномочия, содержатся в отраслевых и специальных законах (например, Бюджетный и Налоговой кодексы).

  Организация работы по надзору за законностью правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления.  
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 195 от 7.12.2007 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» надзор за законностью правовых актов должен осуществляться независимо от поступления сведений о нарушениях законов¹¹.

     Из  анализа результатов прокурорских проверок можно сделать выводы о  причинах недостатков в работе прокуроров и продолжения органами власти и  местного самоуправления издания незаконных правовых актов:

       Во-первых, не работает принцип предупреждения издания незаконного правового акта путем предварительного ознакомления с ним и устранения возможных ошибок заранее, чем последующее применение мер прокурорского реагирования.

     Во-вторых, необходимо чтобы документ прокурорского реагирования на противоречащий нормативный правовой акт вносился на «готовую почву», стал результатом предварительной работы прокурора с принявшим его органом, и он должен не только указывать на незаконность оспариваемого правового акта, но и нести превентивную нагрузку, убеждать принявшее его должностное лицо в необходимости незамедлительной его отмены и недопущении подобных нарушений впредь. Несвоевременное рассмотрение актов прокурорского реагирования делает необходимым инициирование длительных судебных разбирательств, что снижает актуальность внесенных прокурором протестов.

       В-третьих, отсутствуют уголовные дела, возбужденные по результатам оперативной работы по незаконным правовым актам. Надзор за законностью правовых актов не используется в организации надзора за противодействием коррупции в органах местного самоуправления, злоупотребления должностными лицами своих полномочий. Примером этого являются незаконные поборы при вынесении решений о выделении земельных участков. Однако такие незаконные акты прокурорами в оперативную разработку не передаются, решения по ним не принимаются.

     Надлежащая  организация надзора, прежде всего, означает, что работа должна быть организована таким образом, чтобы каждый издаваемый органами местного самоуправления правовой акт был подвергнут прокурорской проверке и в случае несоответствия действующему законодательству получил соответствующую реакцию со стороны прокурора в виде мер реагирования, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации.

       Должна быть отработана практика включения органов прокуратуры в число обязательных адресатов, которым направляются правовые акты представительных и исполнительных органов, причем не только уже принятых актов, но и предполагаемых к принятию проектов. Это позволит своевременно знакомиться с принятыми актами и реагировать на те из них, которые не соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Важнейшими элементами организации прокурорского надзора за законностью правовых актов являются сбор информации об издании актов, противоречащих законам, её анализ и в связи с этим, планирование работы:

     - получению необходимой информации в наибольшей мере способствует поддержание прокурорами разнообразных деловых контактов с руководителями представительных и исполнительных органов местного самоуправления; участие в работе заседаний представительных и исполнительных органов муниципальных образований местного самоуправления, ознакомление с протоколами таких заседаний;

  - предварительное ознакомление с проектами решений, постановлений и других актов;

     - систематическое проведение проверок законности актов.

     К числу источников информации о принятии (издании) органами местного самоуправления незаконных актов относятся: жалобы и заявления, поступающие в органы прокуратуры от населения соответствующей территории; сообщения средств массовой информации; обращения в прокуратуру руководителей учреждений и организаций, субъектов предпринимательской деятельности и других лиц.

       Необходимо максимально использовать всю полноту предоставленных прокурору полномочий, основной акцент делать на предотвращение принятия правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В этих целях нужно повысить активность прокуратуры в правотворческом процессе путем участия прокурорских работников в деятельности органов местного самоуправления при разработке проектов, касающихся реализации прав и свобод граждан; обязательного участия прокуроров в процедурах обсуждения и принятия актов нормативного характера¹². 
 

1.4 Прокурорский надзор за исполнением подзаконных нормативных актов. 

     Важным  в практическом плане является вопрос о толковании понятия «закон», поскольку  результаты толкования непосредственно  определяют целенаправленность усилий общенадзорной деятельности прокуратуры.

     По  этому вопросу в теории прокурорского  надзора сложились три позиции:

     1. Прокуратура должна осуществлять  надзор не только за исполнением  законов, но и за законностью  подзаконных нормативных правовых актов различных уровней и видов. Эта позиция основывается на том, что в подзаконных актах конкретизируются отдельные положения законов, содержится механизм их исполнения, формулируются требования к субъектам правоприменения по единообразному исполнению законов и т.д. Указывается, что нельзя квалифицированно осуществлять надзор за исполнением законов, не зная подзаконных актов, конкретизирующих общие нормы закона применительно к отдельным участкам деятельности. Пренебрежение знанием подзаконных нормативных правовых актов при прокурорской проверке приводит к тому, что надзор становится поверхностным, формальным и в конечном счете, безрезультатным. Кроме того, поскольку важной задачей общего надзора является профилактика преступлений и иных правонарушений, следует учитывать, что нарушения ведомственных нормативных правовых актов зачастую создают условия для последующего нарушения закона. В связи с этим пренебрежение организацией надзора за исполнением ведомственных нормативных правовых актов следует расценивать как утрату перспективы общенадзорной деятельности прокуратуры¹³.

     Несколько модифицированный вариант понимания  указанной позиции заключается  в том, что, проверяя соблюдение Конституции  России или исполнения законов, прокурор может и должен в русле их требований проверять исполнение названных подзаконных актов, но только в том случае, если они соответствуют нормам Конституции и законам. Если же эти подзаконные правовые акты не соответствуют Конституции РФ и законам, то их исполнение не проверяется, а прокурор должен принять меры к частичной или полной отмене актов как не соответствующих законам¹⁴.

     2. Прокуратура должна осуществлять надзор только за исполнением законов и не осуществляет надзор за исполнением подзаконных нормативных правовых актов. Такая позиция основана на ограничительном понимании положений Конституции России (ст. 129) и Закона о прокуратуре ( ст. 1 и 21 ), которые устанавливают, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории РФ.

     Так, по мнению В.Б. Ястребова, в современных условиях идея распространения прокурорского надзора за исполнением подзаконных нормативных правовых актов потеряла актуальность¹⁵. Сейчас, утверждает автор, имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны, и потому нет необходимости для замещения законов актами, имеющими меньшую юридическую силу. Исполнение подзаконных актов – это предмет деятельности других органов, и, в первую очередь, органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнение подзаконных актов на деле означало бы игнорировать специфику прокуратуры как особого надзорного органа, возложить на нее не свойственные ей функции. Прокуратура в силу своего государственно-правового статуса обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением.