Законодательно-правовые аспекты социальной работы на примере пенсионного обеспечения

     В-шестых, из предыдущего пункта вытекает и  другая концептуальная идея философии  права на пенсионное обеспечение, сформулированная уже в индустриальную эпоху немецким юристом Р.ф. Иерингом (1818 - 1892) в форме  емкого и яркого девиза: "В борьбе обретешь ты право свое". За достойную  жизнь в старости, гарантированную  государством, нужно бороться.

     Развиваясь, общество и государство все больше осознают социально-политическую и  морально-нравственную значимость заботы о гражданах (подданных), нуждающихся  в помощи. Но в условиях неразвитости финансово-экономической системы  материальная поддержка в основном носила натуральную форму.

     В государствах классического рабства  наиболее распространенной формой социальной помощи, сохранившей архаичные традиции поддержки внутри рода, являлись общественные трапезы (публичные обеды), проведение празднеств, зрелищ, сопровождавшиеся массовой раздачей денег, продуктов  питания, одежды и тому подобное. Хлеба  и зрелищ требовали от общества граждане и получали это почти ежедневно. Так, во времена Римской империи  число праздничных дней в году приближалось к двумстам, что позволяло  рассматривать данные формы помощи как постоянно действующие⁶.

     Однако  материальная помощь в виде благотворительности ("подачка с барского стола") претила духу, самосознанию людей, служащих государству, и в первую очередь  военных. Они требовали более  достойного и гарантированного вознаграждения за свою во многом рискованную военную  службу. Осознавая социально-политическую значимость военнослужащих, власти вводят бенефициальную систему материального  обеспечения для старших офицеров и субсидиарную для рядовых воинов. Так, в Древней Греции государство  содержит изувеченных на войне и  неспособных к труду неимущих (размеры пособия составляли 1 - 2 обола в день).

     В Древнем Риме государство обеспечивало опеку и попечительство над военными инвалидами. Им выделяли земельные  участки и назначали в их пользу часть военной добычи. А римский  диктатор Ю. Цезарь (102 - 44 гг. до н.э.) ввел систему военных пенсий⁷.

     Однако  прецедент, созданный договором  пергамского правителя с наемниками, и законы Ю. Цезаря еще очень долго  не станут общепризнанными источниками  права на пенсионное обеспечение. До XVIII в. общественная мысль не осознавала права лиц, посвятивших свои силы государственной службе, требовать, при наступлении старости и неспособности  к труду, материальной поддержки  от государства. Современный смысл  пенсия получает лишь во французском  законодательстве эпохи Великой  революции, провозгласившей (22 августа  1790 г.) следующие принципы: 1) на государстве лежит обязанность вознаграждать оказанные ему услуги, когда важность и продолжительность их заслуживают такой признательности. Нация обязана оплачивать жертвы, приносимые гражданам ради общественной пользы; 2) только те услуги должны быть вознаграждаемы государством, которые представляют интерес для всего общества. Услуги, оказываемые одним лицом другому, не могут быть сюда относимы, хотя бы обстоятельства и дали им значение общественное; 3) всякий, кто служил своему отечеству, защищал, просвещал, или прославил его, или дал пример преданности общественному благу, вправе требовать от нации признательности и претендовать на вознаграждение, соответствующее характеру и продолжительности оказанных им услуг⁸.

     Таким образом, в России к XVIII в. сформировалась довольно стройная бенефициальная система  материального обеспечения в  случае утери трудоспособности (возможности  служить). Однако правом на такую форму  пенсионного обеспечения обладало лишь дворянское сословие. В это  время имели место и случаи назначения субсидиарных пенсий. Так, Иван IV Грозный пожаловал пожизненную  пенсию вдове известного своей жестокостью  опричника Малюты Скуратова после  его гибели в Ливонской войне. Но подобные случаи были большой редкостью. И только в начале XVIII в. Петр I в  Морском уставе ввел регулярные денежные выплаты ("пенсион") вдовам и детям  морских офицеров. Последующие правители  расширили круг субъектов пенсионных правоотношений, бенефициальная система  уступила место субсидиарной, но вплоть до 1917 г. российская правящая элита так и не определилась в вопросе: "Что есть пенсия: милость, награда или право?" 

     1.2 Пенсионное законодательство  советского периода 

     До  начала 90-х гг. прошлого века в СССР действовал Закон СССР "О государственных  пенсиях" 1956 г., который функционировал более 35 лет. В этот Закон вносились дополнения и изменения, но ни одно из них не преследовало цели снизить достигнутый, достаточно высокий уровень пенсионного обеспечения. В основном изменения касались повышения минимального размера пенсии. Уровень пенсионного обеспечения по отношению к заработку (коэффициент замещения) составлял от 50 до 85%: при сравнительно невысоком заработке пенсия составила большую часть его, при более высоком заработке - меньшую часть. Для тех, кто трудился на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах, размер пенсии по отношению к их заработку повышался на 5%. Минимальный размер пенсии соответствовал минимальной оплате труда (более высокий минимум устанавливался для пенсий, выплачиваемых свыше 10 лет). К началу перестройки минимум пенсии соотносился к типичному максимуму как 1 к 2,4 (ранее это соотношение составляло 1 к 4). Для некоторых категорий граждан (занятых на работах с неблагоприятными условиями труда и имеющих длительный общий и непрерывный трудовой стаж) предусматривались более высокие максимальные размеры пенсий.

     В целом общий уровень пенсионного  обеспечения по старости согласно указанному Закону был достаточно высоким, он гарантировал гражданам достойную жизнь в  пенсионный период.

     Несмотря  на сравнительно высокий уровень  пенсионного обеспечения в советский  период, в последние годы отчетливо  проявлялась тенденция к его  некоторому снижению. Это касалось граждан, имеющих средний и более  высокий заработок. К тому же пенсии не индексировались в связи с  ростом цен на потребительские товары и платные услуги, который хотя и медленно, но все же происходил. В этот период многим стали назначаться  так называемые персональные пенсии. Они устанавливались в основном чиновникам и тем, кто имел длительный стаж пребывания в КПСС (при том, что существование других партий не допускалось). В дополнение к этой пенсии устанавливались различные  льготы, в том числе по оплате весомого и качественного продуктового пакета по заниженным в несколько  раз ценам.

     В 1990 г. принимается новый союзный пенсионный Закон. Однако ему не суждено было превратиться в "работающий" Закон в связи с распадом СССР. Его заменил Закон РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации", принятый 20 ноября 1990 г. (далее - Закон 1990 г.).

     Закон 1990 г. в первоначальной его редакции - типичный страховой Закон. В нем воплощались все принципы, на основании которых функционируют страховые пенсионные системы в других странах, заложен более высокий уровень пенсионного обеспечения по сравнению с ранее предусмотренным и фактически сложившимся, установлены соответствующие минимальные и максимальные размеры пенсий, обеспечивающие достойную жизнь пенсионеров, введена постоянная система индексации пенсионных выплат и т.д. Проект Закона рассматривался МОТ и МАСО и одобрен ими. Вот некоторые нормы Закона, касающиеся уровня пенсионного обеспечения: коэффициент замещения заработка 55% при стаже 25, 20 лет (соответственно у мужчин и женщин); повышение пенсии при более длительном трудовом стаже - до 70% заработка; возможность установления пенсии, если стаж неполный; минимальный размер пенсии - равен минимальному уровню оплаты труда; максимальный размер пенсии - втрое выше минимального, а для тех, кто работал на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах, выше в 3,5 раза; ежеквартальная индексация всех пенсий с учетом роста цен на потребительские товары и услуги, а также увеличение оплаты труда занятого населения; исчисление пенсии из полного заработка за любые пять лет работы подряд или за последние два года работы; включение в трудовой стаж времени ухода за детьми в возрасте до трех лет, но не более чем девять лет в общей сложности и т.д.

     Общественное  ожидание хорошего пенсионного закона, отмены привилегий для избранных  было в то время огромно, и Закон  1990 г. оправдал такое ожидание. Им, в частности, отменялись персональные пенсии, поскольку имелось в виду, что пенсионная система для всех и каждого не может нормально функционировать и развиваться, если создана особая, привилегированная система для тех, кто во власти или вблизи ее.

     Закон 1990 г. "прожил" около 10 лет. В первый период он действовал в полную силу и в него не вносились изменения, снижающие достигнутый уровень пенсионного обеспечения. В этот период, который продолжался всего около двух лет, все пенсии индексировались по истечении каждого квартала, причем они повышались в такой же степени, в которой увеличивались цены на потребительские товары и услуги (темпы инфляции за квартал составляли в то время около 200%). Затем наступил период преднамеренного разрушения данного Закона, приспособление его к резкому снижению экономического потенциала страны, беспрецедентному спаду общественного производства, практики во всех его сферах. Этот период начался с конца 1993 г., когда Правительство не выполнило решение Верховного Совета России об очередной полной индексации пенсионных выплат с 1 ноября этого года. Впоследствии в Закон 1990 г. вносились многочисленные поправки и дополнения. В своей совокупности они изменили сущность Закона, превратили его в антипод того Закона, который принимался в 1990 г. В итоге к 2002 г. в России сложился недопустимо низкий реальный уровень пенсионного обеспечения, в два и более раза ниже, чем в доперестроечный период. Резко сократилась также и дифференциация пенсий в зависимости от трудового вклада (она составила около 23%). Наряду с разрушением пенсионной системы для "всех" с 1996 г. вводятся сначала весомая надбавка к пенсии, а затем и вторая пенсия для чиновников разного уровня - федерального, регионального и муниципального, а также устанавливаются еще более высокие пенсии для лиц, занимавших государственные должности.

     В целом можно сделать вывод, что  цели, сформулированные в Законе 1990 г., - создать в стране единую пенсионную систему, обеспечить стабильность достигнутого уровня пенсионного обеспечения и его повышение, не были выполнены. Фактически, вопреки Закону, реализовывались иные, противоположные цели - минимизировать пенсионные расходы, создать и закрепить пенсионные привилегии для тех, кто во власти и обслуживает ее интересы, т.е. аппарата управления. Преднамеренная девальвация пенсионной системы осуществлялась в основном двумя методами - консервацией минимального размера пенсии по старости (он фактически не повышался) и упразднением в то же время регулярной полной индексации пенсионных выплат в связи с ростом цен, она была заменена мизерными компенсационными выплатами всем пенсионерам в равной твердой сумме. 

     1.3 Нормативно-правовое  регулирование пенсионного  обеспечения в  РФ на современном  этапе развития 

     Современное российское законодательство в области  пенсионного обеспечения населения  состоит из ряда крупных нормативно-правовых актов, принятых в форме федеральных  законов.

     Основными источниками пенсионного права  являются: Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"⁹, Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (далее – Закон)¹⁰, Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей"¹¹, Федеральный закон от 6 марта 2001 г. № 21-ФЗ "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации"¹², Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"¹³, Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования"¹⁴, Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации"¹⁵, Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах"¹⁶.

     Действующая система пенсионного законодательства, включающая вышеперечисленные Законы, обладает определенными предпосылками  к началу процесса ее кодификации  на основе принятия единого нормативно-правового  акта, основными из которых являются следующие.

     Все без исключения законы федерального уровня, регулирующие пенсионные правоотношения, содержат бланкетные статьи, то есть отсылающие правоприменителя к другому нормативному правовому акту. Причем особенность  пенсионного законодательства заключается  в том, что большинство бланкетных статей содержат ссылку к одному из восьми основных Законов в области  пенсионного обеспечения. То есть восемь пенсионных Законов содержат множество  ссылок друг на друга при наличии  небольшого количества ссылок на нормативно-правовые акты, не относящиеся напрямую к  пенсионному законодательству.

     Так, ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ" содержит четырнадцать ссылок на Федеральный закон "О  трудовых пенсиях в РФ" (статьи 3, 7, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 24, 25) и три  ссылки на Закон "О пенсионном обеспечении  лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной  службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах  уголовно-исполнительной системы, и  их семей" (статьи 8, 15, 25). Всего в  ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ" пятнадцать бланкетных статей при общем объеме нормативного материала, распределенного  в двадцати восьми статьях. Количество бланкетных статей составляет более  половины всех норм данного Федерального закона.

     ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ" содержит пять ссылок на ФЗ "О государственном  пенсионном обеспечении в РФ" (статьи 1, 4, 5, 8, 9), две ссылки на Закон "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной  противопожарной службе, органах  по контролю за оборотом наркотических  средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (статьи 1, 11), четыре ссылки на ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в РФ" (статьи 3, 6, 10, 18) и одну ссылку на ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании  в РФ" (статья 13). Всего в ФЗ "О  трудовых пенсиях в РФ" одиннадцать  бланкетных статей на тридцать норм Закона. Количество бланкетных статей составляет более одной трети всех норм Федерального закона N 173-ФЗ.

     Закон РФ "О пенсионном обеспечении  лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной  службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах  уголовно-исполнительной системы, и  их семей" содержит пять ссылок на ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ" (статьи 2, 7, 10, 46, 51), что составляет около 7% нормативного материала (количество статей в Законе - 65).