Законодательно-правовые аспекты социальной работы на примере пенсионного обеспечения

     ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании  в РФ" содержит четыре ссылки на ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ" (статьи 2, 9, 17, 20), одну ссылку на ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного  пенсионного страхования" (статья 1) и одну ссылку на ФЗ "О государственном  пенсионном обеспечении в РФ" (статья 17). Соотношение бланкетных статей по отношению ко всем статьям  Закона составляет 4:34, то есть 11,7%.

     ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного  пенсионного страхования" содержит две ссылки на ФЗ "О трудовых пенсиях  в РФ" (статьи 6, 12). При общем  количестве статей (20) это составляет 10%.

     ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" содержит три ссылки на ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании  в РФ" (статьи 2, 3, 13), четыре ссылки на ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного  пенсионного страхования" (статьи 8, 36.3, 36.19, 36.22), семь ссылок на ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной  части трудовой пенсии в РФ" (статьи 25, 36.13, 36.14, 36.16, 36.23, 36.24, 36.25) и три ссылки на ФЗ "О трудовых пенсиях в  РФ" (статьи 36.2, 36.8, 36.13). Названный  Закон содержит девятнадцать бланкетных статей при общем объеме нормативного материала, распределенного в тридцати восьми статьях. Количество бланкетных норм составляет половину всех статей данного Федерального закона.

     Федеральные законы "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы РФ" и "Об инвестировании средств для финансирования накопительной  части трудовой пенсии в РФ" содержат лишь общие отсылки к пенсионному  законодательству.

     Закрепление каждой разновидности пенсионных правоотношений в отдельном нормативно-правовом акте не позволило исключить повторы  содержания некоторых правовых норм. Так, одна и та же норма права закреплена в части 1 статьи 8 ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и в статье 1 Закона РФ "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей".

     Следует признать схожесть структурных элементов  отдельных пенсионных законов. Действующие  пенсионные законы структурно построены  по схожим моделям, количество которых  меньше количества самих законов, то есть по одной модели строится больше одного нормативно-правового акта. Единообразие структуры некоторых  пенсионных законов позволяет эффективно объединить их в один крупный кодификационный  нормативно-правовой акт с одновременным  уменьшением общего нормативного объема и усилением взаимосвязи отдельных  элементов.¹⁷

     Изучение  действующего пенсионного законодательства позволило нам выделить основные структурные элементы, которые могут  быть положены в основу разработки проекта Пенсионного кодекса  РФ.¹⁸ Нами предлагается следующая структура Пенсионного кодекса:

     Глава I. Общие положения.

     Раздел 1. Законодательство о пенсионном обеспечении  в РФ.

     Раздел 2. Виды пенсий в РФ.

     Раздел 3. Исчисление стажа.

     Глава II. Право на пенсию.

     Раздел 1. Право на государственное пенсионное обеспечение.

     Раздел 2. Право на пенсионное обеспечение  по труду.

     Раздел 3. Право на пенсионное обеспечение  военнослужащих и работников правоохранительных органов.

     Глава III. Пенсионный процесс.

     Раздел 1. Назначение пенсии. Раздел 2. Выплата  и доставка пенсии.

     Раздел 3. Перерасчет пенсии. Раздел 4. Выплата  пенсий гражданам, выезжающим на постоянное место жительства за пределы РФ.

     Глава IV. Финансово-организационные основы пенсионного дела.

     Раздел 1. Деятельность пенсионных фондов. §1. Государственный пенсионный фонд. §2. Негосударственные пенсионные фонды. Раздел 2. Обязательное пенсионное страхование. Раздел 3. Персонифицированный учет в системе обязательного пенсионного  страхования. Раздел 4. Инвестирование средств для финансирования накопительной  части трудовой пенсии.

     Глава V. Переходные положения.

     Принятие  единого кодификационного нормативно-правового  акта, регулирующего пенсионные правоотношения, в форме кодекса позволит устранить  дублирование нормативного материала, уменьшить количество бланкетных норм, сделать пенсионное законодательство легко обозримым, и в первую очередь  для рядового гражданина России, что  повысит эффективность всей современной  отечественной пенсионной системы.¹⁹

     Одновременно  считаем нецелесообразным проводить  кодификацию пенсионного законодательства в составе единого Социального  кодекса РФ, как это предлагается некоторыми авторами²⁰. Создание такого массивного нормативно-правового акта, как Социальный кодекс РФ, вряд ли возможно: хотя предметом его регулирования и являются социальные отношения, однако такие отношения не являются однородными по своему содержанию и специфичны в различных сферах. Различия медицины, пенсионного дела и социальной защиты населения настолько сильны, что кодификация должна идти по пути создания трех специализированных кодексов: медицинского, пенсионного и социальной защиты, по подобию системы природоресурсных и транспортных кодификационных нормативно-правовых актов. Каждый из предлагаемых кодексов, по нашему мнению, будет призван урегулировать свою, относительно узкую грань общественных отношений, при этом пенсионное дело должно строиться на положениях Пенсионного кодекса Российской Федерации. 

     1.4 Понятие и сущность  пенсионного обеспечения  как основы социальной  политики Российской  Федерации на современном  этапе 

     Пенсионное  обеспечение - одна из главных социальных гарантий развития государства, поскольку  оно затрагивает интересы всего  населения страны, как нетрудоспособного (граждан, получающих пению), так и  трудоспособного (будущих пенсионеров).

     Россия  пока еще не ратифицировала многие международные акты, касающиеся социального  обеспечения, не ратифицирована и Конвенция  МОТ N 102, принятая более полувека назад (1952 г.). Однако это вовсе не означает, что такие акты не должны учитываться: они будут ратифицированы, ибо наша страна интенсивно интегрируется в мировое сообщество. Президент РФ Д.А. Медведев 30 марта 2009 г. внес в Государственную Думу ФС РФ на ратификацию Европейскую социальную хартию. Она будет ратифицирована, видимо, уже в ближайшее время, сначала в определенной части, а затем и в полном объеме, и явится дополнительным ориентиром для развития системы социального обеспечения в нашей стране.

     Какова  международная практика по вопросу  определения уровня пенсионного  обеспечения? Она наглядно свидетельствует  о том, что условия и нормы  пенсионного обеспечения за счет пенсионного фонда повсеместно  определяются с учетом трудового  вклада застрахованного. Не будем приводить  конкретные примеры, касающиеся отдельных  стран, частные отличия здесь не так уж существенны. Главное заключается в том, что условия и нормы пенсионного обеспечения определяются с учетом трудового вклада. Этот вклад имеет количественный и качественный параметры. Первый - как долго человек трудился и, следовательно, подлежал указанному виду страхования. Второй - как оценивался его труд, т.е. каким был характерный для него уровень трудового дохода. Количественный показатель выражается обычно в стажевом стандарте, а качественный - в размере типичного для застрахованного заработка. При превышении установленного стажевого стандарта пенсия повышается, в случае его недостаточности, наоборот, понижается. Во всех случаях пенсия подсчитывается на основе среднего заработка. В большинстве стран определены (прямо или косвенно) минимальные и максимальные размеры страховых пенсий. Их цель, соответственно, гарантировать минимальный уровень страховой пенсии (он значительно выше уровня социального пособия) и предотвратить необоснованные излишки в пенсионном обеспечении, поскольку финансовые ресурсы государства и страхового фонда не безграничны.

     Таковы  общепризнанные, наиболее распространенные в западных странах исходные параметры, с учетом которых определяется право  на страховую пенсию и ее размер. Однако законодательство каждой страны имеет свои особенности. Они обусловлены  уровнем экономического развития, демографической  ситуацией, традициями и рядом других обстоятельств.

     Стажевый  стандарт для получения полной пенсии по старости составляет обычно 30 лет, как  для мужчин, так и для женщин. Однако во многих странах он выше, подчас значительно, например в Германии и  Франции. Объясняется это тем, что  страховая пенсия "зарабатывается" на одинаковых условиях, а также  общепризнанным международным принципом  о равенстве прав мужчин и женщин. Что касается среднего заработка, то он подсчитывается, как правило, за сравнительно длительный период, иногда даже за весь период трудовой деятельности. При равной длительности трудового стажа и равном заработке пенсии, следовательно, не различаются. Однако различия в этих двух составляющих определяют дифференциацию в уровне пенсионного обеспечения: у одних он выше, у других - ниже. Во всех случаях уровень пенсионного обеспечения определяется с учетом необходимости поддержания сложившегося в период трудовой деятельности социального статуса и, следовательно, весомого материального дохода, обеспечивающего достойную жизнь застрахованного и его семьи. В ряде стран коэффициент замещения достигает 60 - 70% заработка. По международным меркам, его уровень не должен быть ниже 40 - 50% типичного заработка. Им обычно признается заработок квалифицированного рабочего мужского пола.

     Современная российская система пенсионного  обеспечения начала формироваться  в 2002 г. М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова выявили две главные причины, которые побудили Россию приступить к реформированию пенсионной системы. "Первая причина состояла в объективной потребности пересмотреть... идеологию самой природы обязательного пенсионного страхования трудящихся, возродить и реализовать на практике истинную его сущность. Вторая причина состояла в необходимости повысить реальный уровень доходов основной части пенсионеров, живущих, как правило, на пенсию"²¹.

     Правовой  базой преобразований послужило  принятие пакета Федеральных законов: Федерального закона от 15 декабря 2001 г. "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", Федерального закона от 15 декабря 2001 г. "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и Федерального закона от 17 декабря 2001 г. "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". Это полностью соответствует конституционной норме (ч. 2 ст. 39 Конституции РФ) о том, что государственные пенсии устанавливаются только законом. Однако правовое обеспечение пенсионной реформы до настоящего времени не завершено, поскольку предполагается принятие еще ряда законов о профессиональных пенсионных системах, об управлении Пенсионным фондом РФ и др.

     Переход к новому правовому регулированию  в области пенсионного обеспечения  не может противоречить Конституции  РФ, однако изменения не должны приводить  к снижению уровня пенсионного обеспечения  граждан. Нормы Конституции РФ имеют  высшую юридическую силу и являются базой для пенсионного законодательства. В этих условиях особенно важна защита права на социальное обеспечение, и  в частности права на пенсионное обеспечение, Конституционным Судом  РФ.

     В научной литературе недостаточно уделено  внимания таким понятиям, как "пенсия", "пенсионное обеспечение", "пенсионная система". Во многих случаях они  приводятся как идентичные по содержанию. Например, С.Г. Ерошенков пишет: "Пенсионное обеспечение - это, как правило, денежная форма материального обеспечения  для людей, которые становятся нетрудоспособными  в силу различных причин".²²

     А. Р. Далимов подтверждает: пенсия - это  сумма денежных выплат, получаемая индивидуумом после прекращения  им трудовой деятельности²³. Там же, описывая пенсионную систему, он квалифицирует ее как механизм, обеспечивающий сбор, учет взносов и выплату пенсий бенефициарам.

     Разумеется, с этим нельзя согласиться, потому что  материальная поддержка в денежной форме может быть оказана любому лицу, потерявшему трудоспособность, любым другим лицом, желающим это  сделать. Но это уже не пенсионное обеспечение, а разовая, гуманитарная или спонсорская материальная поддержка. Пенсионное обеспечение - это непосредственно связанный с трудовой деятельностью индивида процесс материальной поддержки, размеры, сроки и условия которого являются производными от размера заработной платы, условий труда, стажа работы и др. Более того, пенсионное обеспечение базируется на экономических интересах разных поколений с разными уровнями доходов и разными уровнями экономического развития.

     В "Новом энциклопедическом словаре" дается такое определение: "Пенсия - денежное обеспечение, получаемое гражданином  из пенсионных и иных фондов по окончании  работы, при достижении пенсионного  возраста или в иных случаях, предусмотренных  законом".²⁴

     Это понятие неопределенное во времени  и пространстве, оно не связано  с трудовым началом содержания и  происхождения пенсии. Оно сформулировано или, что еще хуже, механически  переписано из советских источников, которые отождествляют пенсию с  некоей "подачкой" государства  после выхода работника по возрасту или по другим причинам на пенсию. По нашему мнению, пенсия (от лат. pensio - "выплата") - это определенная часть заработной платы работника, которая в период его трудовой деятельности в обязательном (или добровольном) порядке отчислялась  в виде страховых взносов в  Пенсионный фонд для резервирования на будущие пенсионные выплаты, при  наступлении нетрудоспособности по старости или другим причинам, предусмотренным  законом.