Формирование городской инвестиционной политики

Приток инвестиций также зависит от ожиданий инвесторов, которые в существенной мере связаны  с содержанием законодательной  базы и практикой ее применения. Правовое обеспечение инвестиций осуществляется законодательством, определяющим отношения  собственности, антимонопольное регулирование, налоговую систему и охрану природы.

Сложность экономического положения усугубляется делением единого  народохозяйственного комплекса России на 2 основных сектора, ориентированных соответственно на внутренний и внешний рынки. Интеграция российской экономики в мировой рынок происходит за счет переключения акцента на экспортные отрасли, в основном добывающие, зависящие от коньюктуры мировых рынков сырья и энергоносителей. В отличие от технологических изделий, объем вывоза такой продукции почти не поддается управлению со стороны экспортеров. Более того, российский ТЭК постепенно попадает в зависимость не только от иностранного капитала, но и от поставок зарубужного оборудования, материалов, и даже сырья для первичной переработки. В ряде случаев сбыт готовой продукции этих отраслей также обеспечивается иностранным капиталом. Это привело к падению российского машиностроительного производства и разрывам в технологической цепочке по поставщикам оборудования для отраслей ТЭК.

На внутреннем рынке стабильно развиваются  электроэнергетика и, в меньшей  степени,  черная и цветная металлургия. Большинство обрабатывающих отраслей, ориентированных на внутренний рынок, оказались не конкурентоспособными, и предприятия вынуждены свертывать производство. В данной ситуации государству пришлось искуственно поддерживать нежизнеспособные предприятия, чтобы сгладить социальную напряженность и не допустить разорения технологически связанных с ними более конкурентоспособных производств. Механизм банкротства, разработанный с целью обеспечения конурентной среды и поиска эффективного собственника, заинтересованного в развитиии и модернизации производства на фоне противоречивой политики государства, практически не используется.

Инвесторы выбирают наименее рискованную стратегию, сосредотачивая капиталы на следующих направлениях:

- крупные сырьевые  проекты, где прибыль гарантируется  произведенным продуктом, а финансирование  может быть поддержано международными  организациями;

- низкозатратная продукция, где инвестиции не значительны; иностранные предприятия, где производственная цепочка может бать

интернациональной и в результате относительно независимой  от российской обстановки.

1.2. Правовое  обеспечение инвестиционной деятельности

Общеправовую  основу государственного регулирования  инвестиционной деятельности в РФ составляет система законодательных и подзаконных  актов, содержащих нормы прежде всего гражданского, административного и финансового права.

Традиционно базовой  отраслью в системе законодательства, регулирующей инвестиционную деятельность как имущественные отношения  равноправных сторон (юридических и  физических лиц) и как одну из составляющих разновидностей предпринимательской деятельности в целом, является гражданское право.

Наряду с нормами  гражданского кодекса РФ, деятельность отечественных и зарубежных инвесторов регламентируют также нормы административного  и финансового законодательства, устанавливающие и закрепляющие механизм правового регулирования  преимущественно вертикальных, властнораспорядительных  и властно- имущественных по своему характеру отношений государства с инвесторами как одной из форм принятой в России проявлений хозяйственной деятельности.

Базовыми из законодательных и подзаконных  актов, регулирующих в РФ собственно инвестиционную деятельность, служат Законы РСФСР  "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" от 26.06.91 в редакции, введенной в действие с 22.06.95, и "Об иностранных инвестициях в РСФСР" от 4.07.91 также в редакции с 22.06.95.

В соответствии с Законом РФ "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" от

26.06.91 ?1488-1 государственное регулирование инвестиционной деятельности в России осуществляется:

В соответствии с государственными инвестиционными  программами;

Прямым управлением  государственными инвестициями;

Введением системы  налогов с дифференцированием налоговых  ставок и льгот; Предоставлением  финансовой помощи в виде дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных ссуд на развитие отдельных территорий, отраслей, производств;

Проведением финансовой и кредитной политики (в том  числе выпуском в обращение ценных бумаг), политики ценообразования, амортизационной  политики; В соответствии с установленными законодоательством, действующем на территории РСФСР, условиями пользования землей и другими природными ресурсами;

Контролкм за соблюдением государственных нормов и стандартов; Антимонопольными мерами, приватизацией объектов государственной собственности, в том числе объектов незавершенного строительства; Экспертизой инвестиционных проектов.

Настоящий закон  в совокупности с другими законодательными актами определяет правовые, экономические  и социальные условия инвестиционной деятельности на территории РСФСР и  направлен на эффективное функционирование народного хозяйства РФ  и обеспечение равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности вне зависимости от форм собственности. В данном Законе дается определение инвестиций, инвестиционной деятельности, описываются субъекты и объекты инвестиционной деятельности, обозначаются их права, обязанности, взаимоотношения, обозначаются источники финансирования. Акцент делается на государственное регулирование, его формы и методы, указывается порядок принятия решений по государственным инвестициям, а также в каких случаях инвестиционная деятельность прекращается или приостанавливается. В законе дается гарантия прав субъектов инвестиционной деятельности и защита инвесторов.

В Законе "Об инвестиционной деятельности " при  перечислении методов государственного регулирования инвестиционной деятельности не упоминается амортизаци-онная политика. Целесообразно внести в закон соответствующий

пункт с указанием, что амортизационная политика проводится в соответствии с научно-технической, структурной и ценовой политикой  государства и финансового состояния  отраслей путем установления ускоренной амортизации, дифференцированных ставок амортизации по видам основных фондов, а также, в определенных случаях, замедленной амортизации.

Закон ограничивается утверждением, что регулирование  осуществляется "в соответствии с государственными инвестиционными  программами", а нужно

заложить основы управления инвестиционным процессом.

В этом же разделе  следует установить обязательность конкурсного принципа отбора проектов для осуществления государственных  инвестиций, инвестиций с участием государства и инвестиций, по которым  даются государственные гарантии. Отсутствие этого положения в законе явилось  причиной появления его в Указе  Президента "О частных инвестициях  в Российской Федерации" от

17.09.94 (ред. 20.01.96). Однако прореха в законе усиливает  вероятность игнорирования данного  принципа либо злоупотреблении  при проведении конкурсов.

В Законе "Об инвестиционной деятельности: " упоминается  независимая экспертиза, но отсутствует  четкость в определении ее объектов и в обязательности ее проведения. Результат уже сказался на практике: экспертизой проектов, связанных  с государственными инвестициями, занимается экспертная комиссия при Министерстве экономики РФ не контролируемыми методами работы.

Участие иностранных  инвесторов в инвестиционной деятельности в России регулируется как общими для всех участников инвестиционного процесса государственными актами (если нет соответствующих оговорок), так и специальными нормативными документами, в частности, Законом РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР", Законом РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" от09.10.92 ?3615-1, Таможенным кодексом РФ и другими актами. Центральным банком, Минфином, Государственным таможенным комитетом РФ приняты новые установления от06.09.96 "Порядок вывоза и пересылки из РФ и ввоза и пересылки в РФ валюты РФ".

Закон "Об иностранных  инвестициях в РСФСР" определяет правовые и экономические основы осуществления иностранного инвестирования на территории России направлен на привлечение и эффективное использование в народном хозяйстве РФ иностранных материальных и финансовых ресурсов, передовой зарубежной техники и технологий, управленческого опыта.

В Законе определяются иностранные инвесторы, объекты  иностранного инвестирования, осуществление  инвестирования. Даются государственные  гарантии защиты иностранных инвесторов, порядок разрешения споров. Особое внимание уделяется предприятиям с  иностранными инвестициями. Имеется  большая глава об особенностях предпринимательской  деятельности иностранных инвесторов, глава о государственной инвестиционной политике и координации деятельности государственной власти, основательно расписаны государственные гарантии защиты иностранных инвестиций, порядок  приобретения иностранным инвестором доли участия в капитале и участия  в приватизации.

Недоработкой  является отсутствие согласованности  с проектом Закона "Об инвестиционной деятельности:". Ссылки на последний отсутствуют как в общих

положениях, так и в заключительной части; есть одно упоминание, да и то в названии проекта допущена ошибка. Согласованность с этим законом вообще отсутствует.

За время, прошедшее после принятия в 1991 году Закона РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР", инвестиционный климат, особенно в части

правового регулирования  режима привлечения частного иностранного капитала, в России существенно не улучшается, а по некоторым параметрам даже ухудшился по сравнению с  началом 90-х годов. Если среди традиционных факторов риска для  иностранных инвесторов и раньше назывались нестабильность и пробелы в российском  законодательстве, отсутствие законных гарантий и механизмов регулирования отношений между зарубежными и российскими партнерами, то после переориентации российского правительства с 1993 года на концепцию одинакового режима правительственного регулирования для субъектов хозяйственной деятельности любых организационных форм и форм собственности (включая иностранных инвесторов и созданные с участием   их капитала предприятия) ситуация еще больше осложнилась, так как в последующем были практически ликвидированы даже те немногие гарантии и льготы, которые предусматривались в 1991 г. законом об иностранных инвестициях. После этого с конца 1993 года и до начала 1995 года было выпущено еще несколько актов Президента и Правительства РФ, ориентированных на некоторую либерализацию деятельности иностранных инвесторов на российском рынке (в частности, предусматривающие некоторые экспортные преимущества для отдельных категорий предприятий; пролонгирующие освобождение от НДС  и спецналога на ввозимое для производственного развития предприятий оборудование; частично отменяющие ограничение на деятельность  в России иностранных банков; вводящие упрощенную для всех предприятий процедуру регистрации и др.). Со второй половины 1993 года - с принятием Указа Президента РФ от 27.09.93 N1466 "О совершенствовании работы с иностранными инвесторами", предоставившего всем предприятиям с иностранными инвестициями иммунитет от могущих нанести им материальный ущерб актов российских органов власти,- вновь наметился определенный поворот к принятому в большинстве стран, нуждающихся в привлечении зарубежных капиталов, преференциальному режиму иностранных инвестиций. Вместе с тем, объективно оценивая практические действия федеральной исполнительной власти  и принимавшиеся с 1993 года подзаконные нормативные акты в сфере государственного регулирования инвестиционной деятельности, приходится согласиться с мнением большинства отечественных  и зарубежных экспертов, полагающих, что предусмотренные этими актами меры явно не достаточны для качественного изменения ситуации в позитивном направлении. В этой связи принципиально важным является два обстоятельства.

С одной стороны, часто меняющиеся "правила игры" для инвестирования частного зарубежного  и отечественного капитала в России лишают уверенности серьезных инвесторов в стабильности российского законодательства, так как не обеспечивает гарантий прав защиты их интересов не только для вложений в такие отрасли хозяйства, которые требуют многих лет для их окупаемости, но и тех, которые рассчитаны на год-два.

С другой стороны, принятие за последние годы "инвестиционных" указов Президента и Правительства  РФ следует рассматривать все- таки не как намеренную политику полумер  или как отсутствие политики в  сфере регулирования инвестиционной деятельности вообще и иностранного инвестирования в частности, а скорее как постепенное движение методом  проб ошибок на отнюдь не простом пути развития нового российского законодательства, отражающего трудный процесс  формирования цивилизованной государственной инвестиционной политики в современной России.

Многие вопросы  инвестиционной деятельности в регионах РФ отражены в региональных программах социально- экономического развития.

Так, например, в  Указе Президента РФ от 03.06.96 ?803 "Об основных положениях региональной политики в РФ" и самих Основных положениях привлечение иностранных инвестиций рассматривается как один из методов хозяйственной специализации. Этим же целям служат Постановления Правительства РФ от 02.02.96г. "Об использованиии метода стратегического планирования территорий при решении вопросов социально- экономического развития г.Рязани" и от 15.06.96г. ?911 "О государственной поддержке Кузбасской модели реформирования экономики региона в 1997 - 2000 годах", которыми, в частности, разрешено коммерческим банкам Кемеровской области вывозить драгметаллы для совершения залоговых операций; в Федеральном законе от 19.06.96г. ?78- ФЗ "Об основах государственного регулирования социальноэкономического развития Севера РФ" и Постановлении Правительства РФ от

02.02.96г. ?90 "О мерах по улучшению использования производственного и природного потенциала Республики Коми", которым определены приоритетные области привлечения инвестиций; в Федеральном законе от 20.06.96г. ?81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использовании угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности"; в Указе Президента РФ от 04.04.96г. ?490 "О программе развития газификации Центрально- Черноземного региона РФ в 1996 - 2000 годах"; в Постановлении Правительства  РФ от 07.02.96г. ?135 "О мерах по стабилизации экономического положения в агропромышленном комплексе РФ в 1996г." (распределение ассигнований из федерального бюджета на финансирование сельскохозяйственного производства в 1996г.); в Указе Президента РФ от18.06.96г. ?933 "О федеральной целевой программе стабилизации и развития агропромышленного производства в РФ на 1996 - 2000 годы" и в других аналогичных нормативных актах. В соответствии с Федеральным законом "О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития РФ" разрабатываются среднесрочные программы развития России и ее отдельных регионов, предусматривающие определение основных направлений инвестиционной и промышленной политики.