Функциональная оценка деятельности Счетной палаты Российской Федерации

Источник: GAO http://www.gao.gov/ .

51. В настоящее время нет формального механизма ни для установления всероссийских стандартов работы региональных и местных контрольных органов, ни для анализа качества их работы. Региональные и местные власти основали собственные аудиторские подразделения, также известные под названием Контрольно-счетных палат, в 88 из 89 регионов Российской Федерации в семи федеральных округах Российской Федерации. Кроме того, существует около 10000 независимых муниципалитетов с индивидуальными бюджетами. Счетная палата оказала содействие при создании, на добровольной основе, Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, которая является форумом для распространения зарекомендовавшей себя практики в аудиторских органах субъектов федерации. Ассоциация приняла Декларацию принципов деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации и Кодекс этических норм, регулирующих поведение сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации, и разрабатывает принципы, которые станут основой их деятельности. Однако у Счетной палаты нет официальных полномочий для обеспечения соблюдения этих принципов.

52. При всей важности сохранения независимости органов всех уровней государственной власти, существует целесообразность установления последовательности, качества и стандартов аудиторской практики в каждой их них. Счетная палата достигла значительного прогресса в развитии отношений с органами власти различных уровней, но следует рассмотреть вопрос об обеспечении ее роли в законотворчестве. Напрашивается следующий вопрос: "Следует ли дать Счетной палате, если она будет развиваться в направлении ВОФК, правовые полномочия для установления аудиторских стандартов, применимых к региональным и местным аудиторским органам?". Мы считаем, что она должна быть наделена такими полномочиями, но, хотя бы вначале, их реализация должна осуществляться посредством добровольного их соблюдения и распространения зарекомендовавшей себя практики.

Масштабы работы Счетной палаты

53. В настоящее время Счетная палата проводит контрольные мероприятия различных форм и широкого спектра. Она осуществляет предварительный, текущий и последующий аудиты федерального бюджета. В Счетной палате начали разрабатывать возможности аудита эффективности и предоставлять целый ряд аналитических услуг и услуг по проведению расследований для Госдумы и гражданского общества в целом.

54. Основная работа Счетной палаты состоит из контрольных и аудиторских мероприятий. Эти контрольные мероприятия и аудиты охватывают все области, за которые отвечают аудиторы. Постановление Государственной Думы или Совета Федерации, принятые одной пятой голосов любой из палат, являются обязательными для включения в программу работы Счетной палаты. Примерно 40% ее работы связано с анализом бюджетов, остальные 60% основываются на полученных запросах или инициируются Счетной палатой, что дает ей определенную степень свободы выбора в проведении аудитов, цель которых - выявить случаи бесхозяйственности, неэффективности, а также осуществить анализ систем реализации контроля в различных организациях.

55. Наибольшее количество  аудитов проводилось в Министерстве  финансов, Министерстве имущественных  отношений, Министерстве промышленности, науки и технологии, организациях  и предприятиях, расположенных в  Центральном и Дальневосточном  федеральных округах. Всего в  2003 году было проведено 485 контрольных  мероприятий, охвативших 1405 объектов  всех уровней, в том числе  98 субъектов ведомственной структуры.  По поручениям палат Федерального  Собрания Российской Федерации  проведено 7 проверок, по обращениям  членов Совета Федерации и  депутатов Государственной Думы - 12. Аудиты были осуществлены  на территориях 67 субъектов Российской  Федерации, многие из них - в  тесном взаимодействии с местными  контрольно-счетными органами субъектов  Российской Федерации.

56. В ходе инспекций были рассмотрены актуальные проблемы, связанные с формированием и исполнением федерального бюджета и важными аспектами совершенствования бюджетного процесса. В отчетном году Счетная палата провела 252 инспекции и тематические проверки, охватившие темы, указанные в таблице 1.

Таблица 1: Инспекции  и темы тематических аудитов.

• правильности и своевременности уплаты налоговых, таможенных и других обязательных платежей в федеральный бюджет, состояния налогового и бюджетного процессов в регионах Российской Федерации, проведения реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет, налогообложения недропользования, в сфере производства, оборота и реализации алкогольной продукции и табачных изделий, внешнеэкономической деятельности;
• эффективности расходов федерального бюджета на международную деятельность, состояния и использования внешних финансовых активов Российской Федерации;
• внешнеэкономической деятельности, в том числе в сфере военно-технического сотрудничества с иностранными государствами;
• исполнения государственных внутренних и внешних долговых обязательств;
• выполнения акционерной компанией "АЛРОСА" международных обязательств по экспорту природных алмазов;
• выполнения Программы реформирования электроэнергетики Российской Федерации, структурной реформы на железнодорожном транспорте;
• порядка учета и распоряжения правами на результаты интеллектуальной деятельности, полученными в ходе выполнения НИОКР за счет средств государства;
• целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на повышение стандартов в Вооруженных Силах Российской Федерации;
• эффективности бюджетного финансирования образования, культуры и здравоохранения;
• использования средств федерального бюджета, выделенных в 2002 году на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, в Южном федеральном округе;
• целевого использования средств федерального бюджета, предусмотренных для строительства жилья в сельской местности;
• целевого и эффективного расходования государственных капитальных вложений, выделенных г. Санкт-Петербургу в связи с празднованием 300-летия основания города;
• расходования государственных средств, направленных в 2003 году органам государственной власти в Чеченской Республике;
• использования средств, выделенных на финансирование мероприятий, связанных с подготовкой к осенне-зимнему сезону 2003 - 2004 годов, по субъектам Российской Федерации.

57. Реформы могут также означать переориентирование некоторых областей деятельности Счетной палаты для их гармонизации с принятой практикой ВОФК. Например, Счетная палата занималась взысканием задолженности по налогам от налогоплательщиков. В большинстве стран такая работа традиционно выполняется ведомством, отвечающим за сбор налогов. ВОФК ограничит свою ответственность рассмотрением средств и систем контроля, используемых таким ведомством, представит мнение о его финансовых декларациях и об эффективности его деятельности. Последний элемент может включать аудиты эффективности и рассмотрение таких аспектов, как управление задолженностью, эффективность мер по борьбе с мошенничеством и уклонением от уплаты налогов, а также оценка размеров налогового разрыва - разницы между налогами, которые должны были быть собраны, и фактически собранными.

58. Характерной особенностью деятельности Счетной палаты в 2003 году являлось повышение объема экспертно-аналитической деятельности. Счетная палата предоставляет Главе государства, парламенту и обществу независимую информацию, объективные заключения о состоянии общественного достояния в целом, а также о законности и эффективности действий органов исполнительной власти по управлению и распоряжению государственными финансами и имуществом. В 2003 г. было проведено 33 таких расследования, концентрировавшиеся на четырех основных направлениях:

• проведение аудитов, экспертно-аналитических мероприятий по наиболее важным вопросам жизнедеятельности страны и состояния государственного сектора экономики;
• работа по концепции, лежащей в основе развития государственного финансового контроля;
• разработка предложений по совершенствованию соответствующего законодательства; и
• экспертиза проектов федеральных законов, внесенных Правительством Российской Федерации в Государственную Думу.

59. За последние пять лет Счетная палата подготовила более 80 аналитических отчетов, в которых рассматривался широкий спектр проблем жизнедеятельности страны и работы государственного сектора экономики, как, например, структурные реформы в естественных монополиях; анализ состояния государственного внешнего долга; анализ внебюджетной деятельности в оборонном комплексе. Кроме того, рассматривалась эффективность управления пакетами акций, находящимися в собственности Российской Федерации; была проведена оценка состояния агропромышленного комплекса и эффективность оценки земель. В мероприятиях Счетной палаты по оценке и анализу итогов приватизации в Российской Федерации за 10 лет было проанализировано российское законодательство в области приватизации и дана оценка роли органов исполнительной власти и должностных лиц, осуществлявших приватизацию, соблюдение ими законов и положений в ходе приватизации. Также был проведен анализ состояния экономики России до приватизации и после приватизации, как и оценка социального положения после приватизации. Заключения и рекомендации, изложенные в отчете, вызвали широкий общественный интерес, а оценка процессов приватизации позволила по-новому рассматривать результаты приватизации. Значительный объем оценок и анализов был посвящен проверке поступления доходов в федеральный бюджет, эффективности использования государственных средств , в частности в социальной сфере.

60. Ежеквартально Счетная палата представляет аналитические записки и оперативную информацию о средствах федерального бюджета,полученных субъектами Российской Федерации и закрытыми административно-территориальными образованиями, а также о финансировании деятельности Совета Федерации, Государственной Думы и полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Кроме того, Счетной палатой регулярно вносятся предложения в проекты ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о положении в стране и об основных направлениях государственной политики и в проекты бюджетных посланий Президента Российской Федерации о бюджетной политике. Был также проведен сравнительный анализ Бюджетного послания Президента Российской Федерации и основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2004 год.

61. У Счетной палаты есть возможность расширить спектр проверок и внести вклад в разработку бюджетирования по результатам. Во многих странах широко распространено использование международных стандартов аудита и бухучета в корпоративном секторе, которое повлияло на государственный сектор и на то, как он отчитывается о своей эффективности. Вероятно, что со временем бюджетополучатели российского государственного сектора станут готовить комплект годовых счетов и ежегодно отчитываться о своей эффективности. Если это направление работы будет развиваться, ежегодный аудит федерального бюджета, проводимый Счетной палатой, возможно, придется расширить и проводить также аудиты индивидуальных бюджетополучателей. В такие аудиты, скорее всего, будут включены заключения о счетах и составление писем для руководства, либо другие формы отчетов, направляемых главам бюджетных центров, с предоставлением им комментариев насчет адекватности средств внутреннего контроля и рекомендаций по их совершенствованию. Также вероятно, что произойдет переход от кассового метода учета (поступлений) к учету методом начисления; сотрудникам Счетной палаты понадобится пройти большую подготовку для осуществления такого перехода (Пример 7).

Пример 7. Офис Главного аудитора Канады

Ежегодно  канадское правительство публикует  счета государственных доходов  и расходов, где содержатся ежегодные  финансовые отчеты правительства. Офис Главного аудитора заверяет (финансовые) аудиты финансовых заявлений правительственных  корпораций. В результате проведения таких аудитов представляется заключение, показывающее можно ли доверять финансовым заявлениям данной организации. Процедуры  аудита включают сопоставление результатов  операций против планируемых, проверка надежности систем финансового контроля, установленных в департаменте, а  также проверка выборки сделок и  балансов с использованием компьютерных программ. В своем отчете по результатам  Главный аудитор может привлечь внимание к другим важным вопросам.

Источник: OAG http://www.oag-bvg.gc.ca/.

62. Аудиторские задачи Счетной палаты направлены на внедрение стандартов ИНТОСАИ в рамках правил, установленных российским законодательством. Ее работа с бюджетом, в основном, ориентирована на обеспечение соответствия нормативным требованиям. Существует мнение, что Счетной палате необходимо расширять возможности проведения финансового аудита. (Приложение 3). Вначале в это мероприятие необходимо включить экспертную группу для сотрудничества с Минфином с целью разработки стандартов и методов финансового аудита для Счетной палаты на основе опыта других ВОФК. Такая работа, вероятно, будет включать анализ систем финансового контроля, проверку выборки конкретных денежных операций и анализ финансовой и управленческой информации, подтверждающей расходы организации. Хотя в настоящее время Счетная палата представляет отчеты о степени соответствия расходов государственного органа целям, поставленным парламентом, она все-таки во многих случаях не выносит заключения о том, является ли бухгалтерская отчетность проверяемой организации правдивым и беспристрастным отражением операций и изменения стоимости активов за отчетный период. Дальнейшее развитие финансового аудита должно быть направлено:

- на обеспечение  комплексной оценки состояния  сектора, проходящего аудиторскую  проверку (на основании оценки  риска в системах финансового  контроля объектов) и аудита объектов  или их подразделений применяя  метод экстраполяции к представительным  выборкам путем:

• создания и отработки методик аудита объектов, позволяющих получить полную картину использования государственных средств;
• разработки правил экстраполяции полученных данных на всю совокупность объектов, проходящих аудит; и
• разработки методологии определения ущерба, нанесенного государству, и подготовки методических и организационных документов, необходимых для выявления такого ущерба в ходе аудитов.

- обеспечение  комплексности оценки Счетной  палатой использования государственных  средств - как финансовых, так  и материальных, путем:

• организации в Счетной палате экспертизы проектов решений о приватизации федеральной собственности и национализации;
• разработки законодательных предложений о государственной собственности Российской Федерации (принципов и правил использования государственного имущества, переданного государственным предприятиям и учреждениям);
• разработки и внедрения методик оценки эффективности использования государственных средств на текущее выполнение государственных задач и функций и на обеспечение возможности выполнения их в будущем (за счет создания и поддержания в надлежащем состоянии материальных средств); и
• выполнения международных норм аудита, опубликованных Международным правлением по аудиторским стандартам и их обеспечению.