Функциональная оценка деятельности
Счетной палаты Российской Федерации
Введение
1. Настоящая оценка представляет
собой важный шаг в институциональном
развитии Счетной палаты Российской
Федерации (далее - Счетная палата)
в ходе эволюции от ее нынешнего
статуса постоянного органа государственного
финансового аудита (контроля) к
статусу Высшего органа государственного
финансового контроля (ВОФК). В ней
представлена осуществленная экспертами
высокого уровня оценка Счетной
палаты и сравнение ее нынешних
роли и функций с лучшей
международной практикой ВОФК
других стран. В оценке также
дается анализ контекста работы
Счетной палаты в настоящий
момент, рассматриваются возможности
Счетной палаты по оказанию
большего содействия реформе
государственных финансов, модернизации
административной системы Российской
Федерации.
2. В целях ускорения
развития Счетной палаты в
отчете представлены основные
стратегические решения, связанные
с будущей ролью Счетной палаты,
сферами ее ответственности, ее
организацией и управлением. Предлагается
План начальных действий и
ожидается его дальнейшая доработка
вместе с периодическими пересмотрами
с целью разработки специфических
функций и обязанностей в сфере
государственного аудита, методологий
финансовых аудитов и аудитов
эффективности.
3. Анализ был предпринят
группой экспертов из Национального
контрольно-ревизионного управления
(НКРУ) Великобритании, которые провели
сопоставление функций и деятельности
Счетной палаты со стандартами
и лучшей практикой Международной организации высших органов
финансового контроля (ИНТОСАИ). Эта оценка была проведена
при поддержке Проекта реформы государственной
администрации, финансируемого Министерством
международного развития (DFID), субподрядчиком
проекта является организация Oxford Policy
Management. Методология проведения оценки
и члены группы, проводившей оценку, указаны
в Приложении 1.
Основные выводы
4. Счетная палата проводит
широкий спектр работ и характеризуется
наличием многочисленных элементов
современного ВОФК. Например, правовое
требование об обязанности правительственных
учреждений реагировать на выводы проверок,
проводимых Палатой, а также полномочия
Председателя назначать и увольнять сотрудников.
5. Для того, чтобы создать
полноценный ВОФК, необходима дальнейшая
разработка правовой базы Палаты.
Сюда необходимо включить официальное
закрепление за Палатой статуса
высшего органа по проведению
аудитов в Российской Федерации.
Одновременно следует разъяснить
сферы ответственности и полномочия
Палаты по отношению к Минфину
и правительственным ведомствам,
а также обеспечить взаимную
увязку различных законов, влияющих
на работу Палаты. Следует также
рассмотреть развитие правовой
базы Палаты для наделения
ее полномочиями по проверке
систем внутреннего, т.е. ведомственного
контроля в правительственных
учреждениях и предоставлению
соответствующих заключений; установлению
стандартов аудита на всей
территории Российской Федерации,
оценке качества работы других
общественных органов по проведению
внешних аудитов, действующих
в Российской Федерации.
6. Для обеспечения дальнейшего
укрепления независимости Палаты
следует рассмотреть возможность
создания Думской комиссии для
оценки и утверждения ежегодного
бюджета Палаты, а также назначить
независимый орган для проведения
аудитов самой Счетной палаты.
К тому же, следует рассмотреть
возможность предоставления Палате
полномочий для установления
заработной платы и условий
работы ее сотрудников, подлежащих
утверждению Думой; мобилизовать
и удерживать доходы на основе
четко сформулированных условий
и проводить аудиты и другие
виды деятельности по контракту
для частного сектора, в случаях,
которые Счетная палата сочтет
выгодными.
7. Ответственность, возложенная
на Счетную палату по работе
над федеральным бюджетом, является
основной составной частью ее
нынешних обязанностей. По мере
того как будут развиваться
системы контроля и подотчетности
в других организациях в Российской
Федерации, должна будет также
эволюционировать роль Счетной
палаты. В среднесрочном плане
Счетная палата должна продолжать
совместную работу с Минфином
для оказания содействия в
уточнении ее роли и сфер
ответственности. В то же время,
в рамках ее ежегодных аудиторских
обязанностей, она должна играть
все более центральную роль
в оценке подразделений, занимающихся
внутренними проверками в организациях-бюджетополучателях,
предоставляя советы, где необходимо,
с целью оказания содействия в укреплении
этих подразделений и сферы внутреннего
контроля в целом.
8. Палата должна постепенно
развивать свои возможности по
проведению целого ряда аудитов
эффективности, а также проводить
аудиты систем измерения эффективности,
которые в настоящее время
устанавливает российское правительство
в ходе внедрения бюджетирования
по результатам. Вначале в данной
сфере ее роль будет сводиться
к комментированию и советам
по введению новых подходов
к бюджетному планированию. После
их установления она сможет
представлять аудиторские заключения
о новых системах финансового
управления и полученных ими
результатах.
9. В будущем, в рамках
более широкой корпоративной
управленческой реформы, Счетной
палате, вероятно, придется разработать
оценки систем управления рисками
во всем общественном секторе.
В других современных экономиках,
где уже были введены такие
изменения, они привели к крупным
сдвигам в методах работы ВОФК,
что потребовало осуществления
значительных программ переобучения
сотрудников, чтобы они могли
полностью овладеть новыми подходами
и выполнять весь спектр финансовой
работы, связанной с аудитами.
10. Кроме того, Палата должна
продолжать свою работу по
поддержке КСО в субъектах
Российской Федерации, осуществляя
непрерывный поиск методов развития
и внедрения общих стандартов
и последовательных подходов.
11. Хотя большинство систем,
которые ассоциируются с современным
ВОФК, в Палате уже задействованы,
в некоторых областях Счетная
палата могла бы усовершенствовать
свою работу. Она создала сильный
методологический отдел, но теперь
ей надо разработать более
строгую систему обеспечения
качества, включающую внешние и
внутренние оценки качества аудитов,
а также проверку удовлетворения
клиентов. Много делается для
привлечения и удержания способных
сотрудников, но их навыки и
знания можно было бы еще
более усовершенствовать посредством
регулярных перемещений между
различными областями аудита
и периодических стажировок в
других ведомствах. Установлены
системы мониторинга для обеспечения
своевременного завершения проверок,
но следует внедрить более
строгие критерии мониторинга
затрат.
12. Палата использует несколько
способов распространения выводов,
полученных на основе проверок
- пресс-конференции, брифинги, интервью
Председателя и аудиторов, годовой отчет,
и другие публикации. Но границы гласности
в работе можно было бы расширить. Годовая
программа проверок должна строиться
на солидном и тщательном анализе рисков
аудита, при наличии соответствующей системы
выделения ресурсов Счетной палаты, основанной
на анализе рисков, причем основа программы
проверок должна быть оглашена.
Путь вперед - рекомендуемые
действия
13. Дальнейшее развитие
Палаты в краткосрочном плане
должно основываться на наращивании
надлежащих контрольных и организационных
возможностей в соответствии
с требованиями законодательства
Российской Федерации. В среднесрочном
плане следует стремиться к
повышению стандартов внешних
проверок и общих средств финансового
контроля, работая совместно с
Министерством финансов для решения
вопросов взаимодействия между
внешним и внутренним аудитами,
совершенствования системы самоконтроля
в органах исполнительной власти.
В долгосрочном плане необходимо
осуществить дальнейшее развитие
атрибутов современных ВОФК. Это
поможет Государственной Думе
лучше использовать работу Счетной
палаты, сделать воздействие ее
работы более прозрачным для
гражданского общества, что даст
возможность Счетной палате играть
соответствующую роль в укреплении
подотчетности и поддержке демократии.
В Приложении 2 изложены подробные рекомендации.
Часть 1. Чем является
Счетная палата Российской Федерации?
14. Счетная палата сформирована
Федеральным Собранием Российской
Федерации в качестве юридического
лица в 1995 году и является
постоянно действующим органом
государственного финансового контроля.
Деятельность Счетной палаты
осуществляется в соответствии
с Конституцией Российской Федерации1. Хотя Счетная палата подотчетна Федеральному
Собранию, она обладает организационной
и функциональной независимостью и ее
деятельность не может быть приостановлена
в связи с роспуском Государственной Думы.
15. Ниже представлены задачи
Счетной палаты2:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- проведение финансовой экспертизы проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
- осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и государственной собственности и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных им банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
16. Большая часть работы
Счетной палаты сосредоточена
на осуществлении контроля над
федеральным бюджетом.
"Для осуществления
контроля за исполнением федерального
бюджета Совет федерации и
Государственная Дума Федерального
Собрания Российской Федерации
образуют Счетную палату Российской
Федерации, состав и порядок
деятельности которой определяется
федеральным законом" (Конституция российской Федерации
(Статья 101, 5 параграф).
Счетная палата проводит следующие
контрольные мероприятия: предварительная
проверка бюджета; текущий контроль
и проверка исполнения бюджета предыдущего
года и бюджетов средств федеральных
внебюджетных фондов; использование
и управление государственной собственностью,
включая такие области как: бухучет
и использование государственных
активов, независимо от того, находятся
ли они под частным или государственным
контролем. Сюда входят непрерывные трехлетние
циклы по контролю за исполнением бюджета
в каждом финансовом году. В ходе каждого
календарного года Счетная палата работает
одновременно с бюджетами трех лет - предыдущего,
текущего и последующего годов. Бюджет
каждого календарного года является одним
из этапов трехлетнего цикла: предварительная
проверка проекта бюджета следующего
года; текущий контроль в ходе исполнения
бюджета текущего года и проверка исполнения
бюджета предыдущего года.
17. Еще один важный аспект
работы Счетной палаты - это проведение
экспертизы законопроектов и
других нормативных законодательных
актов, международных договоров,
федеральных программ и других
документов, влекущих расходы федерального
бюджета и бюджетов федеральных
внебюджетных фондов, а также
связанных с федеральной собственностью
и финансами Российской Федерации.
Она осуществляет подготовку
аналитических материалов, связанных
с государственным финансовым
контролем. В результате этой
работы выявляются специфические
нарушения контрольных мероприятий
и их недостатки.
18. Кроме того, Счетная
палата проводит аудиты эффективности
и широкий спектр других форм
анализа, оценок, научные исследования
и другую деятельность, направленную
на выполнение своих задач.
Счетная палата создала отдел
методологического обеспечения,
который занимается установлением
стандартов аудита как для
контрольных мероприятий, так
и для аудитов эффективности.
Этот отдел также координирует
работу над созданием правовой
базы для проведения аудитов.
19. В основе организации
контрольной и инспекционной
деятельности Счетной палаты
лежит принцип коллективного
руководства, осуществляемый Коллегией
Счетной палаты в составе Председателя,
Заместителя Председателя и 12
аудиторов Счетной палаты. Контролеры
Счетной палаты известны под
названием " Инспекторов", и
они подлежат государственной
защите.3 Коллегия заседает каждую неделю, и ее
решения принимаются большинством голосов
- все члены Коллегии имеют одинаковое
право голоса. По итогам рассмотрения
документов на Коллегии Счетной палаты
принимается решение, которое подписывается
председательствующим на заседании Коллегии.
Любой член или группа членов Коллегии
Счетной палаты, несогласные с ее решением,
вправе в 3-х дневный срок подать Председателю
Счетной палаты особое мнение, которое
необходимо приложить к решению Коллегии
Счетной палаты и оно подлежит опубликованию
совместно с ним.