Функциональная оценка деятельности Счетной палаты Российской Федерации

20. При представлении материалов  проверок палатам Федерального  Собрания Российской Федерации  особое мнение членов Коллегии  оглашается в обязательном порядке.  В случае, если с особым мнением  выступает Председатель Счетной  палаты или заместитель Председателя  Счетной палаты, им предоставляется  слово для дополнительного доклада.  Коллегия:

• принимает Регламент Счетной палаты по совместному предложению Председателя и Заместителя Председателя Счетной палаты;
• утверждает содержание направлений индивидуальной деятельности, возглавляемых аудиторами Счетной палаты;
• утверждает ежегодный план работы Счетной палаты, а также вносимые в него изменения и дополнения;
• утверждает методики и стандарты аудитов и проверок Счетной палаты, заключения на проекты федеральных законов;
• утверждает отчеты по результатам аудитов, оценок и анализов, а также информационные сообщения для Государственной Думы, Совета Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти, государственных учреждений, Генеральной прокуратуры Российской Федерации и СМИ; и
• подписывает договоры о совместном сотрудничестве Счетной палаты и контрольно-счетных (аудиторских) органов субъектов Российской Федерации и стран СНГ.

21. Аудиторы являются членами  Коллегии и возглавляют различные  направления деятельности Счетной  палаты, которые предусматривают  контроль над теми или иными  видами доходных и расходных  статей федерального бюджета.  Области контроля расходов или  доходов, возглавляемые аудитором,  определяются Коллегией.⁴ Аудиторы в пределах своей компетенции, устанавливаемой Регламентом Счетной палаты, самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за ее результаты.⁵ Инспектора отчитываются перед аудиторами по направлениям деятельности последних. Все внутренние функции поддержки, например, Департамент правового обеспечения, отдел методологического обеспечения, отдел организации работы и контроля и отдел государственной службы и кадров отчитываются перед Председателем через организационно-методологическое посредство Руководителя аппарата, который возглавляет корпоративные службы Счетной палаты. Счетная палата считает, что ее сотрудники обладают специализированными навыками, соответствующими профилю подразделения, в котором они работают, и виду деятельности, выполняемой ими в соответствии с законами о Государственной службе Российской Федерации.

Часть 2. Почему сейчас возникла необходимость в проведении оценки?

22. Палата желает продолжать развитие своих аудиторских функций в свете наилучшей международной практики. В настоящее время значительные усилия Счетной палаты направлены на внешний аудит бюджета, проверку соответствия расходов той или иной статье госбюджета, обеспечение соответствующего учета внебюджетных фондов и соответствующую защиту федерального собственности. Эта задача была приоритетной, когда другим системам финансового контроля в Российской Федерации также требовалось уделить внимание. В последние годы с развитием казначейской системы исполнения федерального бюджета наблюдается упорядочение учета в государственном секторе, укрепление возможностей внутренних аудитов в системе исполнительной власти, а также переход к бюджетированию по результатам, поэтому Счетная палата может уделять больше внимания функциям последующего и внешнего аудитов.

23. Как часть этого направления Счетная палата планирует расширить объем своей работы по проведению аудитов эффективности. Однако Счетная палата признает необходимость совершенствовать соответствующее законодательство с целью укрепления своей независимости и повышения своих прав на проведение аудитов эффективности. Это означает дополнения к федеральному закону "О Счетной палате Российской Федерации" с введением прямого действия, на основе которых Счетная палата получит мандат на проведение аудитов эффективности.

24. Счетная палата должна продолжать способствовать проведению более широких реформ в государственном секторе. Например, Счетная палата играет ключевую роль в повышении демократии и подотчетности, способствуя созданию такой системы государственного контроля, которая позволяет государственным организациям бороться с финансовыми операциями, связанными с международным терроризмом и организованной преступностью, загрязнением окружающей среды и предотвращать экономический спад. Счетная палата убеждена, что благодаря развитию подотчетности и увеличению прозрачности бюджетного процесса, эффективно работающий ВОФК может внести значительный вклад в борьбу с рисками, такими как отмывание денег, мошенничество и коррупция. Выявляя случаи бесхозяйственности, неэффективности и разъедающее влияние коррупции, Счетная палата способствует обеспечению использования средств для продвижения реформ, совершенствования государственного сектора и сокращения уровня бедности.

25. Благодаря реформам  также можно будет ввести в  обиход понятие показателей эффективности  и мер улучшения эффективности  в рамках концепции бюджетирования, ориентированного на эффективность.  Как в других странах, так  и в России, Счетная палата  также, возможно, могла бы играть  роль в оценке и верификации  систем, используемых для замеров  эффективности и оценивать эффективность  и степень отдачи от вложенных  средств. Это дает Счетной палате  ключевую возможность укрепить  свою роль и воздействие.

26. Важным аспектом в разработке государственного финансового аудита в Российской Федерации является создание необходимых методических пособий и введение усовершенствованных методов обеспечения качества. В 2001 году в Счетной палате создан Департамент аналитического и методологического обеспечения для усовершенствования методов аудита, и, например, была проведена работа над усовершенствованием методов оценки проекта федерального бюджета на следующий год и отчетов об исполнении федерального бюджета за отчетный год.

27. Счетная палата также играет важную роль в наращивании более широких аудиторских компетенций в организациях государственного сектора Российской Федерации и, в частности, в области улучшения качества проверок, проводимых КСО на территории субъектов Российской Федерации. Эти органы не подотчетны Счетной палате, но на добровольной основе создана Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации, и она обеспечивает форум для распространения должной практики. Ассоциация приняла Декларацию принципов деятельности, регулирующих работу контрольно-счетных органов Российской Федерации, Кодекс этических норм, регулирующих поведение сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации, и разрабатывает принципы, охватывающие деятельность контрольно-счетных органов. Счетная палата продолжает сотрудничество с Ассоциацией с целью разработки и продвижения последовательных стандартов аудита и улучшения качества региональных аудитов.

28. Счетная палата считает, что наличие системы внешнего государственного аудита является жизненно важным для развития государственного финансового аудита. Коллегией Счетной палаты разработаны и утверждены основные рамки системы стандартов внешнего государственного финансового контроля, на их основе запланирована разработка указанных стандартов; срок окончания работ намечен на 2006 г. При разработке этих стандартов следует учитывать аудиторские стандарты ИНТОСАИ, Международные стандарты аудита и стандарты аудита, утвержденные Правительством Российской Федерации. Запланировано использование в будущем данных стандартов для развития методологической базы контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Счетная палата также считает, что развитие систем внутреннего аудита, стандартизация работы в рамках аудитов будет способствовать более широкому использованию результатов внутреннего аудита в работе Счетной палаты и повысит качество аудитов в Российской Федерации.

29. Принимая во внимание широкую программу реформ, проводимую в России, и такие приоритеты, как борьба с международным терроризмом и пресечение его финансирования, Счетной палате постепенно необходимо развивать возможности для участия в проведении различных аудитов международного уровня, например, аудита программ ООН, других международных фондов и организаций, в которых Россия является участником. Это, несомненно, будет поддерживать существующие международные обязательства Счетной палаты, учитывая усиление интенсивности ее международных связей и активной работы в международных организациях ВОФК. Так, в 2003 году заключены соглашения о сотрудничестве с 28 ВОФК. Счетная палата принимает активное участие в работе пяти международных организаций. Председатель Счетной палаты С.В. Степашин на период проведения данного функционального обзора являлся Президентом Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ).

Часть 3. Шаги, которые  необходимо предпринять, чтобы Счетная  палата стала ВОФК современного типа.

30. ВОФК современного типа должны обладать большинством из ниже перечисленных характеристик, если не всеми:

• Независимость - независимость должна быть эффективно закреплена конституцией/законом/правовыми рамками. Высшее руководство ВОФК должно иметь гарантии своего пребывания в должности и гарантированное финансирование, а также свободу в определении приоритетов и составлении планов своей работы⁶ , при необходимости⁷ докладывать Парламенту, выполнять рекомендации⁸ и обнародовать результаты проведенных проверок⁹; набирать сотрудников¹⁰ , платить вознаграждение и увольнять сотрудников , иметь доступ к ресурсам, необходимым для осуществления своей деятельности.
• Отношения - четкие взаимоотношения и взаимодействие с центральными и региональными правительственными ведомствами, которые поддерживают работу ВОФК и обеспечивают с ними обратную связь в целях повышения их эффективности.
• Масштабы - вся аудиторская деятельность в рамках имеющегося мандата¹¹, включая проведение проверок и аудита эффективности¹².
• Методы - стратегия непрерывного совершенствования с четким видением и приоритетами, при поддержке процессов обеспечения качества, охватывающих аудиторскую деятельность¹³ и ключевые внутренние процессы и средства контроля.
• Сотрудники - обладают полным объемом необходимых навыков, знаний и опыта¹⁴, используют в работе методы аудита и документированные процессы, удовлетворяющие соответствующим стандартам аудита¹⁵, а также мнения экспертов¹⁶, четко следуя принципам открытости и разграничения сфер ответственности членов правления/суда/коллегии¹⁷, что обеспечивает соблюдение принципа разграничения властных полномочий.
• Современный офис - соответствующие системы, достаточное ИТ обеспечение и другая инфраструктура для осуществления работы над аудитами и мониторинга ее эффективности, включая механизмы определения отдачи от проведенной работы.

31. В остальной части  данного отчета представлены  сравнения функций Счетной палаты  с этими ключевыми сферами  и предложены комплексы конкретных действий для развития палаты как более эффективного ВОФК.

Независимость

32. Счетная палата обладает  многими из элементов организационной  и функциональной независимости,  но некоторые из них следует  уточнить и укрепить. Счетная  палата - это постоянный орган  государственного финансового контроля  и ее деятельность осуществляется  в соответствии с Конституцией  Российской Федерации (Статьи 101-103), федеральным законом "О Счетной  палате Российской Федерации"  и другими нормативными актами  Российской Федерации. Однако  в Конституции Российской Федерации  нет четкого определения независимого  статуса Счетной палаты, и это  делает ее работу потенциально  уязвимой. Нет четкого, установленного  законодательством раздела, между  полномочиями органов внешнего  и внутреннего контроля.

33. Председатель Счетной  палаты назначается на должность  Государственной Думой сроком  на шесть лет по представлению  Президента Российской Федерации.  Постановление о назначении Председателя  Счетной палаты принимается Государственной  Думой большинством голосов. Заместитель  Председателя Счетной палаты  назначается на должность Советом  Федерации сроком на шесть  лет по представлению Президента  Российской Федерации. Постановление  о назначении заместителя Председателя  Счетной палаты принимается большинством  голосов от общего числа депутатов  (членов) Совета Федерации.

34. Государственная Дума  и Совет Федерации назначают  по шесть аудиторов сроком  на шесть лет. Постановления  Государственной Думы Совета  Федерации о назначении аудиторов  принимаются большинством голосов.  При появлении вакантной должности  аудитора Счетной палаты она  должна быть замещена в течение  двух месяцев. Аудиторы в пределах  своей компетенции, устанавливаемой  Регламентом Счетной палаты, самостоятельно  решают все вопросы организации  деятельности возглавляемых ими  направлений и несут ответственность  за ее результаты. Профессиональная  подготовка аудиторов различна, большинство имеет опыт работы  в государственном финансовом  контроле, государственных финансах, некоторые из них - бывшие политики.

35. Деятельность Счетной  палаты не может быть приостановлена  в связи с роспуском Государственной  Думы. Профессиональная независимость  Председателя Счетной палаты, заместителя  Председателя Счетной палаты  и аудиторов Счетной палаты  гарантируется еще более тем, что они могут быть досрочно освобождены от должности решениями той или иной палаты Федерального Собрания Российской Федерации, которая их назначила, лишь в случаях:

• нарушения ими законодательства Российской Федерации или совершения злоупотреблений по службе, если за такое решение проголосует не менее двух третей от общего числа соответственно депутатов (членов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы;
• личного заявления об отставке;
• признания их недееспособными, вступившим в законную силу решением суда;
• достижения ими возраста 65 лет;
• формирования Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва, при этом решение о досрочном прекращении полномочий Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты может быть принято соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва не ранее чем через шесть месяцев после начала ее работы, если за такое решение проголосует не менее двух третей от общего числа соответственно членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.