Функциональная оценка деятельности Счетной палаты Российской Федерации

63. Счетная палата в своей деятельности увеличивает удельный вес аудитов эффективности. Эта работа развивается в двух направлениях: во-первых, посредством включения элементов эффективности в ее основную аудиторскую работу; во-вторых, посредством изучения конкретных правительственных программ. Например, в 2004 г. была завершена разработка методологической базы аудита эффективности использования государственных средств и осуществлен аудит эффективности двух федеральных целевых программ - "Дети Севера" и "Социальная поддержка инвалидов". Эти мероприятия были основаны на опыте Управления Генерального аудитора Канады и реализованы в рамках совместного российско-канадского проекта по внедрению аудита эффективности в России. Разработаны планы расширения работы по аудитам эффективности и их внедрения на региональном уровне.

64. Для дальнейшего развития аудитов эффективности в рамках более широких административных реформ в Российской Федерации было бы полезно, если бы Счетная палата рассмотрела вопрос проведения аудитов эффективности в следующих базовых областях:

• Закупки - проверка эффективности закупочных стратегий в правительственных организациях, обеспечивающих должную отдачу от средств, израсходованных на закупки товаров и услуг. Проверки должны осуществляться как в оборонном, так и в гражданском секторах; особо следует обратить внимание на проверки в области закупок товаров и услуг большого объема и на крупные суммы бюджетных средств; закупки товаров на небольшие суммы бюджетных средств, оплаты консалтинга и иных профессиональных услуг и на такие аспекты как: проведение тендеров и эффективность контрактных работ. Такая работа должна повысить подотчетность лиц, отвечающих за правительственные закупки.
• Предоставление услуг - этой области следует рассмотреть способы предоставления услуг населению; анализировать их стоимость, доступность, своевременность и качество. Такой анализ должен основываться на определенных Правительством критериях и показателях эффективности и мерах, предпринимаемых Правительством для мониторинга и оценки эффективности такой деятельности, включая оценки результативности. Это имеет значение в условиях отсутствия каких-либо общепринятых, качественных и количественных критериев оценки итогов и результатов социальных программ.
• Надлежащее управление осуществлением государственных мероприятий - в этой сфере следует провести работу по рассмотрению средств контроля и других механизмов, имеющихся в правительственных учреждениях для обеспечения надлежащей реализации правительственных социальных программ сотрудниками и руководством, например, с целью предотвращения коррупции, мошенничества и взяточничества, обеспечения справедливой конкуренции при заключении государственных контрактов и справедливого и честного рассмотрения жалоб, поступающих от населения.
• Налоговые поступления - проверки эффективности работы налоговых и таможенных органов, в частности, в области обеспечения выполнения физическими и юридическими лицами их налоговых обязательств; обеспечение установления эффективных систем и средств контроля для правильного сбора и учета налоговых платежей и обеспечение эффективных стратегий для противодействия мошенничеству, ошибкам и уклонению от уплаты налогов. Такие аудиты могли бы также использоваться для проверки уплаты задолженности по налогам, штрафам и пеням, эффективности мер, используемых для повышения соблюдения закона в данной области, и для борьбы против уклонения от уплаты налогов и мошенничества.
• Экологические аудиты - рассмотрение наличия в государственных организациях соответствующих механизмов для проверки соблюдения национальных и международных обязательств в сфере охраны окружающей среды, последовательности различных программ, а также их эффективности в выполнении ключевых плановых целей в области охраны окружающей среды и других задач.
• Государственные капитальные вложения и проекты в области высоких технологий - здесь необходимо анализировать затраты, время и качество выполнения крупных проектов в области информационной технологии, капитальных вложений и проектов техобслуживания, чтобы выяснять причины перерасхода бюджетных средств, несвоевременного выполнения и неудовлетворительного качества работ. Такие проверки могут быть полезны для оценки адекватности выбора, форм контрактов или сделок с поставщиками или операторами из частного сектора, весомости деловых аргументов для поддержки инвестиций, например, был ли выбор сделан на основе качества и затрат; использованный метод управления рисками; управление контрактом и мониторинг со стороны организации-заказчика, а также фактическая эффективность конечного продукта.
• Приватизация - рассмотрение процесса передачи правительством предприятий и их активов в частную собственность. При проведении таких аудитов целесообразно использовать 40 указаний по аудиту ИНТОСАИ касательно зарекомендовавшей себя практики по аудитам приватизации, опубликованных в ноябре 1998 г., которые охватывают навыки, необходимы ВОФК, потенциальные вопросы, основные методы реализации активов и затраты на приватизацию²⁰ . Проведение такого рода исследований в ряде различных правительственных организаций позволит Счетной палате выявить преимущества и недостатки и составить практические указания для совершенствования рабочей практики в госсекторе в Российской Федерации.

65. Возможность рассмотрения разработки этого аспекта в качестве отдельного вида деятельности. Для достижения прогресса в области аудита эффективности Счетной палате потребуется разработать методику аудитов эффективности. Повышение специализации сотрудников, занимающихся аудитами эффективности, обеспечит преимущества Счетной палате.

66. Счетная палата могла бы играть значительную роль в мониторинге и внедрении бюджетирования, ориентированного на результат или бюджетирования, ориентированного на эффективность. Основные меры, направленные на введение этих изменений, запланированы на 2005-2006 годы; эти меры предусматривают переход от управления бюджетными ресурсами к управлению результатами бюджетирования. По мере реализации этих нововведений у Счетной палаты появится возможность проведения проверок наличия соответствующих систем для сбора данных и составления отчетов по эффективности и оценки (валидации) таких отчетов. Хотя это не входит в текущий перечень обязанностей Счетной палаты, такие функции являются обычными для ВОФК, имеющих достаточный опыт работы в данной области.

Подход к аудитам, методология и результаты

67. Счетная палата создала отдел методологического обеспечения, который занимается разработкой последовательного подхода к аудитам. Этот отдел осуществляет целый ряд функций, содержащихся в Таблице 2.

Таблица 2. Функции  отдела методологического обеспечения  Счетной палаты

• анализ проблем, связанных с формированием и функционированием бюджетной системы и организацией бюджетного процесса;
• составление проектов предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, а также правил и положений, имеющих значение для эффективного использования государственных средств;
• организация и координация работ по формированию правовой и методической базы осуществления государственного финансового контроля;
• участие в разработке проекта базовой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации и законопроектов в сфере государственного финансового контроля;
• участие в подготовительных работах по внедрению в Российской Федерации бюджетирования, ориентированного на результат;
• участие в экспертизе законопроектов, поступающих из Совета Федерации, Государственной Думы и других государственных органов, по вопросам организации бюджетного процесса и государственного финансового контроля;
• участие в разработке и внедрении стандартов, нормативов и методических документов для осуществления контрольно-аудиторской, оценочно-аналитической, информационной и иной деятельности Счетной палаты;
• оказание методической поддержки для проведения аудитов эффективности;
• подготовка заключений на проекты нормативных и методических документов, разработанных в Счетной палате;
• обеспечение методической поддержки работ по созданию, обеспечению функционирования и развития автоматизированной (компьютеризированной) системы учета результатов аудитов;
• ведение базы данных стандартов, нормативов и методических документов, разработанных в Счетной палате, подготовка обзорных материалов по данному вопросу;
• анализ и составление заключений об опыте применения стандартов, нормативов и методических документов, а также об опыте методологического обеспечения деятельности КСО субъектов Российской Федерации и зарубежных органов государственного финансового аудита.

68. На протяжении четырех  последних лет вопрос создания  современной методологической базы  государственного финансового аудита  был одним из приоритетных  в Счетной палате. Из 207 методических  документов, разработанных Счетной  палатой с 1996 по 2004 год, 160 разработаны  за последние 4 года, что составляет 77% от общего числа разработанных  документов, включая указания по проведению предварительного, текущего и последующего контроля федерального бюджета, финансовых проверок в министерствах, ведомствах и организациях и аудита эффективности использования государственных средств. Методические документы, разработанные в Счетной палате, направляются в КСО субъектов Российской Федерации через Ассоциацию контрольно-счетных органов Российской Федерации с целью обмена опытом и рекомендаций. По запросам контрольно-счетных органов стран СНГ им также передаются методические документы и стандарты.

69. В 2003 году с целью научного обеспечения экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты и создания научного института государственного финансового контроля в Российской Федерации был создан Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации. Институт за два года провел более ста научных исследований в области экономики и управления государственными финансами и опубликовал по ним отчеты о научно-исследовательской деятельности. В декабре 2004 года в Институте прошла первая защита диссертации в области государственного финансового контроля.

70. В 2004 году в Счетной палате в соответствии с общепринятой мировой практикой стандартизации аудиторской деятельности начата работа по разработке стандартов внешнего государственного финансового контроля на базе стандартов ИНТОСАИ. Создана структура системы стандартов внешнего государственного финансового контроля, принят стандарт по подготовке отчетов о работе Счетной палаты, положение по проведению совместных и параллельных аудитов с аудиторскими органами зарубежных стран, положение по подготовке аналитических и экспертных документов. Счетной палатой проведена систематизация методологических материалов, созданных на основе базы данных по стандартам, к которой обеспечен автоматизированный доступ всех сотрудников Счетной палаты с использованием современных информационных технологий. При разработке методологической базы уделяется особое внимание соответствию ее действующему законодательству.

71. Большинство контрольных  мероприятий проводятся с выездом  на объект проверки и последующей  работой с документами. Аудит  бюджета осуществляется посредством  анализа и проверки платежных  документов и цифровых данных  из счетов и бухгалтерской отчетности Министерства финансов Российской Федерации, других министерств и ведомств, Банка России и других министерств и организаций.

72. Разработка единого  методологического подхода проводится  также за пределами Счетной  палаты. Счетной палатой совместно  с Министерством финансов Российской  Федерации разработан "Классификатор  нарушений и недостатков, выявляемых  в ходе государственного финансового  аудита", основанный на принципе  проверки законности и эффективности  получения и использования государственных  средств, который был утвержден  коллегией Счетной палаты и  рекомендован к пробной эксплуатации  с 1 января 2005 года. В 2004 году завершена  работа по актуализации Словаря  основных терминов и понятий  Счетной палаты. Этот документ  был принят за основу при  подготовке Глоссария терминов, применяемых в деятельности ВОФК  стран СНГ.

73. Счетная палата осуществляет  более 500 контрольных мероприятий  в год; обычно в проверке  участвуют группы из 3-4 инспекторов.  Счетной палатой используются  методы выборочного обследования  с поправкой на риск и автоматизированные  системы для обеспечения проводимых  ей аудитов. Методики и руководства  по проведению проверок исполнения  федерального бюджета систематизированы.  В Счетной палате проводятся  специальные занятия с инспекторским  составом и другими сотрудниками  для тестирования и опытной  эксплуатации новых методик, внедрения  информационных систем и классификации  нарушений и недостатков, выявляемых  в ходе контрольных мероприятий  и улучшения сбора и анализа  данных в ходе проверок.

74. Счетная палата могла бы сделать более прозрачной методику обоснования выбора той или иной темы проверки. ВОФК должен использовать прозрачную систему оценки аудиторских рисков, выявляя работу, которую необходимо провести, и выбирая продукты для создания программы работы, которая воспринимается как сбалансированная. Прозрачность подхода к аудитам и выбору сбалансирует риск политизации аудиторской функции и обеспечивает общественности и другим заинтересованным участникам возможность относиться с доверием к результатам аудита. Аудиторы Счетной палаты проводят оценку рисков как часть подхода к фокусированию аудитов на крупных организациях, проектах и программах. Тем не менее, Счетная палата должна увеличить степень прозрачности относительно метода выявления работы. Это должно строиться на основательном и тщательном анализе рисков аудита с соответствующей системой распределения ресурсов Счетной палаты на основе рисков.

75. Существует риск, что значительная степень самостоятельности, предоставленной индивидуальным аудиторам, может привести к различиям в аудиторском подходе. В результате может появиться озабоченность относительно качества и последовательности работы ВОФК. Поэтому в своей методологической работе Счетная палата опирается на международный опыт, чтобы понять, какие методы являются самыми эффективными, и обеспечить широкое их применение. Использование в методологической работе современных информационных технологий позволило в короткие сроки выявить недостатки, систематизировать их с целью устранения и выработать рекомендации.

76. Счетная палата, тем  не менее, может рассмотреть  введение более строгих методов  обеспечения качества, чтобы аудиторские  стандарты по всей организации  были последовательными. Международные  ВОФК обычно имеют отделы контроля  качества, которые проводят проверки  соблюдения установленных стандартов  и методов (Пример 8). Кроме того, многие ВОФК готовы периодически  добровольно проходить через  какую-либо форму анализа их  операций, подходящего к их конкретным  условиям и уважающего их самостоятельность²¹. Счетная палата может рассмотреть возможность установления системы обеспечения качества для мониторинга качества своей работы и соблюдения стандартов. Такая мера обеспечила бы поддержку главным направлениям в ее работе и содействовала бы дальнейшей разработке ее методологических подходов, указаний и советов сотрудникам по выявлению и распространению зарекомендовавшей себя практики и выявлению пробелов, которые можно было бы устранить путем указаний, обучения или привлечения экспертов извне.

77. Дополнительно Счетная  палата могла бы с пользой  для себя постараться получить  полномочия на передачу части  своей работы частному сектору  для установления исходных показателей  в своем аудиторском подходе  путем сопоставления с лучшей  практикой в других организациях. Можно было бы наладить обратную  связь по проведению аудитов  с организациями, проходившими  аудит, и основными заказчиками  Счетной палаты: Госдумой и Советом  Федерации.

Пример 8. Контроль качества

Как Главный  аудитор Канады, так и Генеральный  Аудитор США имеют системы  управления качеством, которые включают механизмы обеспечения качества. Главный аудитор Канады в 1999 г. прошел внешний анализ своей системы  управления качеством по своим годовым  аудитам, а в 2003 г. прошел внешнюю  проверку своей практики "отдачи за вложенные средства" которую  провела группа международных аудиторов  из аналогичных учреждений. Австралийский  НАО проводит анализы обеспечения  качества выбранных аудитов, чтобы  продемонстрировать соблюдение стандартов и его аудиты эффективности прошли проверку сотрудниками из новозеландского  Офиса контролера и аудитора.

Источник: http://www.oag-bvg.gc.ca/ и Australian Auditor General Report (Общий отчет австралийского генерального аудитора 2003-04 г.)

78. В результате работы, проделанной Счетной палатой  в 2003 году, суммы, возвращенные  в федеральный бюджет составили: 8,84 млрд. рублей (эта сумма в 11,4 раза превышает затраты Счетной  палаты в 2003 году). Всего в 2003 году было проведено 518 контрольных  и экспертно-аналитических мероприятий  по всем направлениям деятельности, за которые отвечают аудиторы  Счетной палаты. В 2003 г. только  в целях обеспечения предварительного, оперативного и последующего  контроля формирования и исполнения  федерального бюджета и бюджетов  государственных внебюджетных фондов  Счетной палатой осуществлено 241 аудит и экспертно-аналитическое  мероприятие. Результаты предварительного  контроля формирования и исполнения  федерального бюджета и бюджетов  государственных внебюджетных фондов  за 2004 г. были использованы Счетной  палатой в качестве основы  для заключения по проекту  федерального закона "О федеральном  бюджете на 2004 г.". Счетная палата  также представила заключения  по проектам бюджетов государственных  внебюджетных фондов на 2004 г. Ряд  принципиально важных предложений,  сформулированных в указанных  заключениях, был учтен в ходе  рассмотрения данных законопроектов  в Государственной Думе.