Правовое регулирование труда работников, направляемых работодателем к другим физическим или юридическим лицам

Сравнение данных особенностей отношений по труду работников, направляемых работодателем к другим физическим или юридическим лицам, с чертами стандартных трудовых отношений, рассмотренных выше, позволяет выделить следующие различия:

1. субъектами стандартных трудовых отношений являются две стороны: работник и работодатель, а субъектами отношений по труду работников, направляемых работодателем к другим физическим или юридическим лицам – три стороны: частное агентство или другое юридическое лицо, которое вправе осуществлять деятельность по предоставлению труда работников, организация-пользователь (заказчик), предоставленный работник;
2. стандартные трудовые отношения имеют исключительно трудоправовую природу, а отношения по труду работников, направляемых работодателем к другим физическим или юридическим лицам, носят комплексный характер, включая гражданско-правовую составляющую (отношения между организацией-исполнителем и организацией-пользователем (заказчиком)) и трудоправовую составляющую (отношения предоставленного работника с организацией-исполнителем и с организацией-пользователем

(заказчиком));

3. основанием возникновения стандартных трудовых отношений является трудовой договор между работником и работодателем (в том числе, трудовой договор в совокупности с иным юридическим фактом) или фактическое допущение работника к работе, а основанием возникновения отношений по труду работников, направляемых работодателем к другим физическим или юридическим лицам, является фактический состав, включающий в совокупность юридических фактов: а) заключение трудового договора предоставленного работника с частным агентством занятости или другим юридическим лицом, которое вправе осуществлять деятельность по предоставлению труда работников; б) заключение гражданскоправового договора между частным агентством занятости или другим юридическим лицом, которое вправе осуществлять деятельность по предоставлению труда работников, и организацией-пользователем (заказчиком);

в) фактическое допущение предоставленного работника к работе в организации-пользователе (заказчике);

4. стандартные трудовые отношения носят прямой и непосредственный характер, отношения по труду работников, направляемых работодателем к другим физическим или юридическим лицам (в части отношений между предоставленным работником и организацией-пользователем (заказчиком)) носят производный характер и опосредуются частным агентством занятости или другим юридическим лицом, которые праве осуществлять деятельность по предоставлению труда работников.

    
2. Общая характеристика международных актов о предоставленном труде

До 90-х гг. ХХ века международные акты рассматривали труд работников, направляемых работодателем к другим физическим или юридическим лицам, как попытки работодателя обойти требования закона, возлагающего на него определенные обязанности перед работником и, тем самым, усилить эксплуатацию рабочей силы с целью повышения прибылей. В конвенциях и рекомендациях Международной организации труда (МОТ), деятельность частных агентств занятости, специализировавшихся на предоставлении рабочей силы сторонним организациям, максимально ограничивалась вплоть до ее запрещения. 

Уже в первых документах МОТ рекомендовалось вводить систему бесплатных государственных бюро занятости, а деятельность частных бюро  занятости ставить под контроль государства или полностью запрещать. В соответствии с п. 1 ст. Конвенции № 2 Международной организации труда «О безработице»50, ее участники должны были установить систему бесплатных государственных бюро занятости под контролем центрального органа. Если же бюро занятости, взимающие плату, уже существовали в государстве – члене МОТ, то рекомендовалось, чтобы им разрешалось осуществлять свою деятельность только по получении лицензии от правительства и чтобы принимались все осуществимые меры для наиболее скорого упразднения таких бюро (Рекомендации № 1  МОТ «О безработице») 51. Однако нужно заметить, что в соответствии с Уставом МОТ52 рекомендация МОТ сообщается всем членам МОТ для рассмотрения ее с целью придания ей силы путем принятия закона или другими путями, но государство – член МОТ хотя и должно рассмотреть рекомендацию МОТ на предмет придания ей силы закона, но не обязано принимать положительное решение (пп. «a» и «b» п. 6 ст. 19 Устава МОТ).

Последовательно осуществляя борьбу с деятельностью частных агентств занятости, МОТ в 1933 г. принимает специальную конвенцию - Конвенцию № 34 Международной организации труда «О платных бюро найма»53, ужесточающую требования к деятельности таких бюро по сравнению с ранее принятыми нормативными актами. 

Конвенция № 34 трактовала понятие «бюро найма, имеющие коммерческие цели» достаточно широко, как лицо, общество, учреждение, агентство или другая организация, служащая посредником для устройства на работу трудящегося или для обеспечения рабочей силой предпринимателя, с целью получения от такого трудящегося или предпринимателя прямой или косвенной материальной выгоды; это определение не распространяется на газеты или другие издания, за исключением тех, единственная или основная цель которых заключается в том, чтобы действовать в качестве посредника между предпринимателями и трудящимися. Государстваучастники Конвенции № 34 обязаны были в течение трехлетнего срока, начиная со дня вступления данной Конвенции в силу ликвидировать платные бюро найма, которые имели коммерческие цели. При этом в течение указанного трехлетнего срока до полной ликвидации коммерческих бюро найма, запрещалось создание новых платных бюро найма, имевших коммерческие цели, действовавшие бюро подлежали контролю компетентного органа власти и могли взимать сборы и восстанавливать расходы только согласно тарифу, одобренному данным компетентным органом власти (ст. 2 Конвенции № 34). Исключения из этого правила допускались только в особых случаях. Компетентный орган власти был вправе в исключительных случаях разрешить изъятия из положений о запрете деятельности платных бюро найма, но только после проведения консультаций с заинтересованными организациями предпринимателей и трудящихся. Однако в таких случаях каждое платное бюро найма:

• подлежало контролю компетентного органа власти;
• обязано было иметь годовую лицензию, возобновляемую по усмотрению компетентного органа власти в течение срока, не превышающего десяти лет;
• могло взимать сборы и восстанавливать расходы только согласно тарифу, одобренному компетентным органом власти;
• могло устраивать на работу или набирать трудящихся за границей только в том случае, если оно имело на это разрешение в силу своей лицензии и при условии, что эти операции производились в рамках соглашения между заинтересованными странами.

Таким образом, деятельность частных агентств занятости, осуществлявших на коммерческой основе поиск, подбор и предоставление персонала в аренду сторонним организациям, в общем случае считалась противозаконной, а сами такие агентства должны были закрываться. Такая позиция МОТ была обусловлена мнением, что использование заемного труда позволяет работодателю уклоняться от выполнения своих обязанностей по трудовому договору перед работником. В юридической литературе отмечалось, что до 80-х годов прошлого века заемный труд рассматривался как один из способов усиления эксплуатации рабочей силы и большинстве стран деятельность частных агентств занятости была запрещена либо серьезно ограничена54.

Но добиться полной ликвидации платных бюро найма и достичь поставленных в Конвенции № 34 целей Международной организации труда не удалось. И после Второй мировой войны МОТ вновь возвращается к проблеме правового регулирования деятельности государственной службы занятости и частных бюро найма, занимавшихся бизнесом на рынке трудовых ресурсов. В соответствии с Конвенцией № 88 Международной организации труда «Об организации службы занятости»55, подписавшие и ратифицировавшие ее страны обязывались содержать или обеспечивать содержание бесплатной государственной службы занятости. В качестве основной обязанности службы занятости вменялось обеспечение (при необходимости, в сотрудничестве с другими заинтересованными общественными и частными учреждениями) наилучшей возможной организации рынка занятости. Конвенция МОТ № 34 пересматривается, вместо нее принимается Конвенция № 96 Международной организации труда «О платных бюро по найму (пересмотренная в 1949 году)»56. Однако основной подход к регулированию деятельности этих бюро, направленный на ее максимальное ограничение вплоть до запрещения, Конвенция № 96 сохранила, хотя и в несколько смягченном варианте. Согласно ст. 3 Конвенции № 96, платные бюро по найму, которые имели коммерческие цели, должны были быть ликвидированы в странах-участниках, но конкретный срок ликвидации уже не указывался, а только определялось, что  они «ликвидируются в течение ограниченного срока, продолжительность которого устанавливается компетентным органом власти». В течение срока, предшествующего ликвидации платных бюро по найму, имевших коммерческие цели, над ними устанавливался контроль со стороны соответствующего государственного органа власти и им разрешалось взыскивать только такие сборы и расходы, размер которых либо был представлен этому органу власти и одобрен им, либо был установлен указанным органом власти. Такой контроль вводился, прежде всего, с целью ликвидации всех злоупотреблений в деятельности платных бюро по найму. Осуществляя его, орган власти обязан был консультироваться с заинтересованными организациями предпринимателей и трудящихся.

Однако противодействие МОТ деятельности частных агентств занятости и распространению использования труда работников, направляемых работодателем к другим физическим или юридическим лицам, успехом не увенчалось, поскольку применение такого труда позволяло снижать производственные издержки, что позитивно сказывалось на экономическом развитии. Поэтому политика МОТ в отношении предоставленного труда и деятельности частных агентств занятости начинает постепенно меняться в сторону их признания, вначале косвенным образом, стимулируя занятость и не вводя при этом запрета на использование предоставленного труда. 

В принятых в конце 80-х годов прошлого века документах МОТ, направленных на обеспечение занятости работников и защиту их от безработицы, ничего не говорится о коммерческих бюро найма или частных агентствах занятости, а положения, касающиеся деятельности структур, занимающихся поиском свободных рабочих мест и устройством на работу, носят скорее декларативный, чем обязательный характер. Так, Конвенция № 168 Международной организации труда «О содействии занятости и защите от безработицы»57 призывает государства принимать такие меры по обеспечению занятости, чтобы «предприниматели были бы заинтересованы предлагать трудящимся продуктивную занятость, а трудящиеся - искать такую занятость» (ст. 2 Конвенции № 168). При этом Конвенция № 168 лишь вскользь упоминает службы занятости, устанавливая, что «такие меры должны включать, среди прочего, службы занятости» (ст. 7 Конвенции № 168).

В отношении лиц, которые сталкиваются или могут столкнуться с трудностями в поисках стабильной занятости, в частности, в отношении трудящихся, которых затронули структурные изменения (а к ним, как правило, можно отнести и лиц, вынужденных соглашаться на работу в качестве заемных работников), Конвенция № 168 лишь предлагает государствам-участникам вводить, сообразуясь с национальными законодательством и практикой, специальные программы, способствующие созданию дополнительных рабочих мест и содействию в вопросах занятости, а также способствующие получению продуктивной и свободно избранной занятости (ст. 8 Конвенции № 168). 

Также достаточно неопределенный характер носят положения Рекомендации № 176 Международной организации труда «О содействии занятости и защите от безработицы»58. Отмечая, что содействие полной, производительной и свободно избранной занятости всеми соответствующими средствами, включая социальное обеспечение, должно быть приоритетной задачей национальной политики, Рекомендация № 176 повторяет пожелание Конвенции № 168, указывая, что «такие средства должны включать, среди прочего, службы занятости, профессиональную подготовку и профессиональную ориентацию». Слабое стремление к ограничению заемного проявилось косвенным образом только в положениях п. 7 Рекомендации № 176, согласно которому предоставленные государством возможности, позволяющие человеку заниматься оплачиваемой временной работой, не должны ставить под угрозу занятость других трудящихся, но преследовать цель улучшения их шансов на получение продуктивной и свободно избранной занятости.

В конце 80-х – начале 90-х годов ХХ века начались существенные изменения в мировой экономике и на рынке труда, усилились тенденции к глобализации, обострилась конкуренция за рынки сбыта, что потребовало сокращения производственных расходов, в том числе, за счет сокращения расходов на оплату труда, и привело к изменениям в традиционном способе соединения рабочей силы со средствами производства. Как отмечают Б.А. Аникин и И.Л. Рудая, «структурные сдвиги в экономике, на рынке труда, изменения в организации производства привели к существенному пересмотру способов использования трудовых ресурсов. Традиционные методы во многих случаях устарели, оказались малоэффективными, не отвечающими требованиям современной экономики, функционирующей в условиях глобализации при усиливающейся конкуренции на внутреннем и мировом рынках»59.

В 1994 году 81-я сессия Международная конференция труда высказалась за пересмотр Конвенции МОТ № 96 о платных бюро по найму. На основании этого решения 19 июня 1997 г. Генеральная конференция Международной организации труда принимает Конвенцию № 181, направленную на регулирование деятельности частных агентств занятости60, а также Рекомендацию № 188 о частных агентствах занятости61, дополняющие положения данной Конвенции. 

Принятие указанных документов означало завершение изменения политики МОТ в отношении труда работников, направляемых работодателем к другим физическим или юридическим лицам, окончательный отказ от курса на запрет деятельности платных бюро найма (частных агентств занятости) и максимальное ограничение использования предоставленного труда. Фактически МОТ признала несостоятельность предпринятых ею попыток запретить деятельности платных частных агентств занятости, осуществлявшихся организацией с момента ее образования вплоть до 90-х годов ХХ века. 

Одной из целей Конвенции № 181 провозглашается разрешение функционирования частных агентств занятости и защита, в пределах ее положений, трудящихся, пользующихся их услугами (п. 3 ст. 2). При этом, согласно п. 1 ст. 1 Конвенции № 181, под частным агентством занятости понимается любое физическое или юридическое лицо, независимое от государственных органов, которое предоставляет одну или более из следующих услуг на рынке труда:

1. услуги, способствующие увязыванию предложений рабочих мест

и заявок на них, при этом частное агентство занятости не становится стороной в трудовых отношениях, могущих при этом возникать;

2. услуги, состоящие в найме работников с целью предоставления их в распоряжение третьей стороны, которая может быть физическим или юридическим лицом (именуется «предприятие – пользователь»), и устанавливает им рабочие задания и контролирует их выполнение;
3. другие услуги, связанные с поиском работы, определяемые компетентным органом после консультаций с наиболее представительными организациями работодателей и трудящихся, такие как предоставление информации, но не имеющие целью увязывание конкретных предложений рабочих мест и заявок на них.