Теоретические основы системы управления муниципальным имуществом

- Имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Учитывая то, что блага от муниципальной собственности получают не управляющие ею органы местного самоуправления, а население, в муниципальном образовании требуется разделить функции:

- Правового регулирования порядка управления объектами муниципальной собственности;

- Управления собственностью;

- Контроля управления объектов собственности.

С указанной целью выделяются:

- Выборные органы власти и выборные должностные лица;

- Исполнительно-распорядительные органы;

- Контрольные органы.

Основным нормативным правовым актом, обладающим, наряду с решениями референдума, высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, является Устав муниципального образования. Помимо Устава муниципального образования вопросы муниципальной собственности регулируются и муниципальными нормативными правовыми актами.

Примерным перечнем муниципальных правовых актов по вопросам управления муниципальным имуществом является следующий:

1) Положение и порядке  управления и распоряжения муниципальной собственностью;

2) Положение об учете  муниципального имущества и ведении  реестра муниципального имущества;

3) Положение о муниципальной казне;

4) Положение о порядке  и условиях приватизации муниципальной собственности;

5) Положение о порядке  сдачи в аренду муниципального  имущества и порядка расчета  арендой платы за муниципальное имущество;

6) Порядок и нормативы  отчислений в муниципальный бюджет  части прибыли муниципальных  унитарных предприятий от использования имущества;

7) Порядок и нормативы  распределения денежных средств от аренды и продажи имущества;

8) Общественно значимые  и полезные цели, для обеспечения  которых возможна передача в  безвозмездное пользование, дарение  или пожертвование муниципального  имущества;

9) Виды имущества, которое  подлежит страхованию за счет средств муниципального бюджета;

10) Порядок передачи имущества  от одного публичного собственника  к другому (и обратно).

Указанный перечень может быть расширен.

Состав муниципального имущества и его роль в решении вопросов, стоящих перед органами местного самоуправления определяет Федеральный закон № 131-ФЗ. Так, статья 49 определяет экономические основы местного самоуправления как:

1) Находящееся в муниципальной собственности имущество;

2) Средства местных бюджетов;

3) Имущественные права муниципальных образований.

Статья 50 указанного закона определяет состав имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, это:

1) Имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом №131-ФЗ вопросов местного значения;

2) Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им следующем порядке:

- Органы местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района;

- Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

3) Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

4) Имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Муниципальная собственность как один из элементов экономической базы местного самоуправления составляет ресурсную основу для выполнения социальных функций органов местного самоуправления. Это определяет не только состав имущественного комплекса муниципального образования, но и его целевое назначение:

1) Имущество обеспечения управления и оповещения;

2) Имущество хозяйственного назначения;

3) Земельные и водные ресурсы;

4) Имущество обеспечения безопасности;

5) Имущество обеспечения социальной защиты населения;

6) Имущество обеспечения потребностей культуры;

7) Имущество обеспечения развития малого и среднего предпринимательства.

Муниципальные образования вправе участвовать в гражданском обороте только в пределах, установленных законодательством и связанных с осуществлением полномочий по решению вопросов местного значения или переданных государственных полномочий.

Поэтому получение прибыли не должно определять деятельность органов местного самоуправления и использование муниципального имущества. Деятельность органов власти не должна ограничивать конкуренцию, поэтому в сферах, где успешно действует частный сектор, участие муниципальных образований должно быть ограничено, а использование муниципального имущества не должно создавать искажения рынка.

 Поселения отвечают за оказание услуг населению, а муниципальные районы - за оказание услуг муниципальным образованиям - поселениям. Первичными являются вопросы местного значения поселений, обеспечивающие приближение публичных услуг к получателю. Такая организация предоставления услуг способствует повышению их качества и снижению издержек.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ федеральные законы и законы субъектов РФ, в соответствии с которыми органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями, в обязательном порядке должны содержать перечень или порядок определения перечня подлежащих передаче в пользование и управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления передаваемых полномочий. Передача имущества в муниципальную собственность из государственной собственности не может сопровождаться какими-либо ограничениями на владение, пользование и распоряжение имуществом, так как ни гражданское законодательство, ни законодательство в сфере местного самоуправления таких ограничений для собственников не предусматривает. Передаваться могут исключительно полномочия органов публичной власти, но не производство и предоставление услуг. Передача вопросов местного значения законодательством не допускается.

 

 2 Особенности управления муниципальным имуществом (на примере г. Москвы)

 

2.1 Анализ форм и методов управления  муниципальным имуществом

 

 

Объекты государственной и муниципальной собственности относятся к тому или иному уровню собственности независимо от того, на чьем балансе они находятся, какова ведомственная подчиненность предприятий. Критерии отнесения объектов к федеральной собственности подразделяются на структурные (производственные, непроизводственные, ценные бумаги) и функциональные (отраслевые, территориальные, доля в экономике).

Целью управления имуществом является удовлетворение общественных потребностей, выполнение внутренних и внешних обязательств Правительства и мобилизация доходов в бюджетную систему. Оно осуществляется на основе законодательства, указов Президента РФ (по вопросам, по которым не приняты законы) и включает пользование, отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, в доверительное управление и другие операции.

В соответствии со ст.294 ГК право хозяйственного ведения - это право государственного или муниципального унитарного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом публичного собственника в пределах, установленных законом или иными правовыми актами.

При этом имущество данного предприятия по прямому указанию закона целиком принадлежит его собственнику (п.4 ст.214, п.3 ст.215 ГК) и не делится ни в какой-либо части, ни тем более полностью на "паи" или "доли" его работников или "трудового коллектива". Это обстоятельство подчеркивает и термин "унитарное", т.е. единое (единый имущественный комплекс).

Субъектами этого права могут быть только государственные или муниципальные унитарные предприятия (но не казенные предприятия, обладающие на закрепленное за ними федеральное имущество лишь правом оперативного управления). Объектом данного права является имущественный комплекс (ст.132 ГК), находящийся на балансе предприятия как самостоятельного юридического лица.

В соответствии с п.1 ст.296 ГК право оперативного управления - это право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Субъектами данного права теперь могут быть как унитарные (казенные) предприятия, строго говоря, относящиеся к категории коммерческих организаций, так и финансируемые собственниками учреждения, относящиеся к некоммерческим организациям. Собственник-учредитель создает субъекты права оперативного управления, определяя объем их правоспособности, утверждая их учредительные документы и назначая их руководителей. Собственник может также реорганизовать или ликвидировать созданные им учреждения (или казенные предприятия) без их согласия.

Объектом рассматриваемого права является имущественный комплекс - все виды имущества, закрепленного собственником за учреждением или приобретенного им в процессе участия в гражданских правоотношениях. При этом собственник-учредитель вправе изъять у субъекта права оперативного управления без его согласия излишнее, не используемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (п.2 ст.296 ГК). Однако такое изъятие допускается лишь в этих трех предусмотренных законом случаях, а не по свободному усмотрению собственника.

В зависимости от субъектного состава право оперативного управления имеет и свои особенности (разновидности). Они обусловлены различиями в содержании правомочия распоряжения имуществом собственника, а также в условиях (порядке) наступления его субсидиарной ответственности по долгам субъекта этого права. С этой точки зрения следует различать право оперативного управления, признаваемое за казенным предприятием и за финансируемым собственником учреждением.

Управление пакетами государственных акций хозяйственных обществ и товариществ, закрепленных в федеральной собственности, осуществляется Правительством РФ или уполномоченным органом в порядке, определенном федеральным законодательством. Минимущество формирует федеральный перечень акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, акции которых закреплены в федеральной собственности.

Минимущество в пределах предоставленных ему полномочий управляет закрепленными в федеральной собственности пакетами акций приватизированных предприятий путем представления интересов Российской Федерации в органах управления акционерного общества уполномоченными лицами - представителями Российской Федерации или путем передачи акций в доверительное управление. Управление деятельностью акционерных обществ с преимущественной долей государственных акций - государственных корпораций осуществляется на основе договора о государственном представительстве.

Операции с ценными бумагами и участие в капитале. Минимущество совместно с Федеральной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку, Российским фондом федерального имущества по поручению Правительства РФ за счет бюджетных средств, а также за счет других средств, полученных от использования государственного имущества, по нормативам, утвержденным Правительством РФ, формирует и управляет портфелем ценных бумаг.

Министерство имущественных отношений:

- Проводит подготовку и осуществляет приватизационные работы, формирующие портфель ценных бумаг;

- Передает в залог ценные бумаги, находящиеся в государственной собственности;

- Реинвестирует дивиденды от ценных бумаг, а также доходы, полученные от прироста курсовой стоимости;

- Конвертирует ценные бумаги, находящиеся в государственной собственности;

- Анализирует рынок ценных бумаг;

- Инвестирует бюджетные средства в ценные бумаги;

- Готовит решения о продаже ценных бумаг и их производных;

- Осуществляет иные действия, приводящие к смене собственника ценных бумаг (обмен, дарение, безвозмездная передача в собственность, слияние (раздел, выделение) портфелей ценных бумаг при слиянии (разделе, выделении) юридических лиц, совершение платежа ценными бумагами при взносе средств в уставный капитал, удовлетворение требований кредиторов).

Участие государства в капитале хозяйственных обществ и товариществ осуществляется путем внесения вкладов государственного имущества. Вкладом является принадлежащая Российской Федерации доля в имуществе, находящемся в общей собственности двух или более лиц, или в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ и товариществ. Вклады могут вноситься как в объекты, находящиеся в общей долевой, так и в общей совместной собственности, в коммерческие и некоммерческие организации, за исключением полного и коммандитного товарищества, политических партий, иных организаций. В качестве вклада государственного имущества могут выступать: здания, сооружения, денежные средства, ценные бумаги, а также имущественные и неимущественные права в том случае, если они имеют денежную оценку. Право инициировать решение о внесении вклада имеют Правительство РФ, отраслевые министерства и ведомства, Федеральное Собрание, Минимущества, Российский фонд федерального имущества. Решение о внесении вклада государственным имуществом или путем перечисления средств государственного бюджета вносится Правительством РФ в Государственную Думу вместе с проектом закона о государственном бюджете на очередной год.