Определение места города федерального значения в общей системе местного самоуправления Российской Федерации на примере города Москвы

По Городовому положению 1870 г. «Избирательные собрания не имеют права давать избранным гласным никаких инструкций» - т.е. впервые в истории российского городского самоуправления отношения гласных (депутатов) и избирателей не базировались на императивном мандате. Надо отметить, что в современной России депутаты представительных органов местного самоуправления, а также главы муниципальных образований работают на основе императивного мандата и формально могут быть отозваны своими избирателями. «Должности городского головы, членов городской управы и городского секретаря замещаются по выбору городской думы. На городскую управу возлагается непосредственное заведывание делами городского хозяйства и общественного управления... При этом управа обязана была отчитываться перед думой о своей деятельности. Компетенцию органов городского самоуправления составляли: дела по внешнему благоустройству города (заведывание устройством и содержанием улиц, площадей, городских садов, водопроводов, и освещением города); дела, касающиеся благосостояния городского населения (народное продовольствие, охранение народного здравия, попечение об учреждении и развитии местной торговли и промышленности, устройство благотворительных заведений и больниц». [15] Все эти вопросы до настоящего времени относятся к компетенции муниципальных образований.

Новым в регулировании самоуправления стала относительная независимость городских органов от центра. Городская управа сделалась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Компетенция органов городского самоуправления претерпела существенное расширение. Думы становятся до известной степени хозяевами городов. Однако Городовое положение нечетко регулировало отношения, структурные связи между думой и управой.

Городское положение 1870 г. учредило «губернское по городским делам присутствие» из семи человек, которое явилось органом, регулировавшим отношение городского самоуправления и государственной власти. В него входили представители как от правительства, так и от общественного управления. Присутствие собиралось для разбора жалоб, поступивших на городское общественное управление, а также в случае конфликтов между ним и исполнительной властью. Решение принимались простым большинством голосов и проводились в жизнь немедленно. [15]

Должностные лица городского общественного управления подвергались ответственности за преступления по должности не иначе, как по суду, и только по определению Думы. Впервые органы самоуправления были отделены от органов государственных. Поскольку должностные лица не считались состоящими на государственной службе, они не были обязаны выполнять распоряжения центральной администрации и, таким образом, не были ей подчинены.

Городовое положение 1870 г. было наиболее либеральным в истории России, обеспечивая максимально возможные в то время права городского сообщества. Многие положения этой реформы — система органов самоуправления, компетенция муниципальных образований, в т.ч. городов, — отражены в современном законодательстве РФ о местном самоуправлении. Разделение функций между думой и управой, относительная самостоятельность органов городского самоуправления, отсутствие узкосословных цензов при проведении выборов в думу — все это было важными шагами вперед в становлении одного из важнейших институтов власти и управления. [14]

На контрреформенном этапе становления городского самоуправления основным его источником было Городовое положение 1892 г. Несмотря на то, что недостаточное число избирателей сравнительно с общим числом всего городского населения указывалось как один из главных недостатков Положения 1870 г., Городовое положение 1892 г. еще более сузило состав представительства, увеличив имущественный ценз, и ограничило права городского общественного управления. По новому Городовому положению коренным образом менялся характер отношений между административной властью и думами, усиливалась опека над ними, резко сокращались пределы их самостоятельных действий.

Закон 1892 г. ужесточал взыскания за неявку на заседания Думы без уважительных причин (за неявку без уважительных причин во второй раз — денежный штраф, а в третий раз, помимо штрафа – еще и исключение из думы на время, определяемое ею самой). Заимствование такого исторического опыта было бы весьма актуальным и для современной России. Нужно отметить, что в некоторых зарубежных странах депутатов представительных органов разных уровней за аналогичные проступки также карают штрафами. [19]

Положение 1892 г. устанавливало, что некоторые «постановления Думы подлежат утверждению губернатора», например, об установлении расценок плановых городских земель, назначенных под застройку и урегулировании городского поселения; о займах, поручительствах, гарантиях от имени городского поселения, когда таковые равны или превышают половину городских доходов за последний год; o таксах на хлеб и муку; и т.п. [19]

4. Местное государственное управление в 1917-1990 г.г.: охватывает советский период государственного развития России.

      Нельзя говорить, что в нашей стране местное самоуправление по решению государства было упразднено с 1917 по 1990 г. Ни в одном, даже самом централизованном, государстве не могут быть полностью сведены на нет все формы самоорганизации населения. Общественное территориальное самоуправление фактически действовало на территории нашей страны в данный период, причем в самых разнообразных формах. По-видимому, в советский период отечественной истории под органами местного самоуправления необходимо понимать местные государственные органы публичной власти, обладавшие независимостью в решении вопросов местного значения по отношению к центральным органам государственной власти. Иначе нельзя объяснить 73-летний перерыв в более чем 1000-летней истории существования местного самоуправления на территории нашей страны, которое до этого не прерывалось даже во время монголо-татарского ига или опричнины.

   5. Переходный период от советской России к демократической Российской Федерации (1990 - 1993 г.) Процесс реформирования государственного устройства, начатый в России в 1991 году, позволил за относительно короткий период времени перейти от административно-командного принципа организации власти к демократическому, заложить основы правового государства с рыночной экономикой. Россия во многом повторила путь Европы послевоенного периода: для предотвращения возможного появления тоталитарных режимов в основу новой европейской государственности положены принципы децентрализации власти и приоритетного развития местного самоуправления.

Неизбежным следствием отказа от планово-распределительной экономики и перехода к принципам рыночной экономики стал пересмотр принципов организации властных институтов в государстве. За годы реформ создана основа принципиально новой системы публичной власти, опирающейся на местное самоуправление как фундамент российской государственности.

6. Местное самоуправление современной России в период с 1993 по 2010 г.г. С принятием в 1993 году новой Конституции РФ, закрепившей право населения на осуществление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс его реформирования. Была произведена ратификация Российской Федерацией в 1998 году Европейской хартии местного самоуправления. Логическим завершением процесса признания местного самоуправления в качестве одного из важнейших элементов государственного устройства России стало принятие в 2003 году Федерального Закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[4], корректировка которого сейчас происходит очень точечно, аккуратно. В среднем принимается примерно один комплексный законопроект в год, который корректирует как 131-й закон, так и отраслевые законы, связанные с законом о местном самоуправлении, причем эта корректировка происходит в основном по обращениям, предложениям местного самоуправления, местных сообществ. Примером такого совершенствования законодательства является Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления". Большую роль в этом процессе играет Всероссийский совет местного самоуправления. Корректировка проходит путем обсуждения на форумах, на «круглых столах», на парламентских слушаниях, на заседаниях Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы, при Президенте Российской Федерации и с участием широкого круга экспертов, как российских, так и зарубежных. [17]

В Российской Федерации сформировалась достаточно развитая система законодательства о местном самоуправлении, которая позволила конкретизировать роль института местного самоуправления в системе управления социально-экономическим развитием территорий, более четко определить основы взаимоотношений органов местного самоуправления между собой и с органами государственной власти.

Вместе с законодательством, непосредственно устанавливающим принципы организации местного самоуправления, скорректировано бюджетное, налоговое, жилищное, градостроительное, земельное законодательство, законодательные акты в сфере в сфере образования, здравоохранения и другие.

С октября 2003 года по март 2005 года в субъектах Российской Федерации была проведена работа по подготовке к осуществлению местного самоуправления в соответствии с новыми требованиями. Однако к середине 2005 года стало очевидно, что регионы в разной степени готовы к реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6.10.2003 г. (в настоящее время в ред.28.12.2013 года), № 131-ФЗ. [4] Требовалось создать условия, при которых органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований приступали бы к осуществлению полномочий исходя из их реальных возможностей и с учетом уровня социально-экономического развития муниципального образования. Для формирования таких условий переходный период был продлен до 1 января 2009 года.

Одна из главных задач, на достижение которой направлен Федеральный закон № 131-ФЗ, - четкое определение перечня вопросов местного значения и обеспечение их решения материальными и финансовыми ресурсами.

1.1.2 Полномочия городского самоуправления

Для реализации задач и функций городского самоуправления государство признает за ним определенную совокупность полномочий.

Полномочия местного самоуправления — закрепленные федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории.

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Из этого следует, что полномочия органов местного самоуправления двоякие: собственные полномочия и государственные полномочия. [2]

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями вытекает из концепции децентрализации государственной власти, которая заключается в необходимости передачи федеральными органами части своих полномочий органам субъектов РФ и предоставление государственным органам права на передачу отдельных своих полномочий органам местного самоуправления. В то же время не следует забывать о самостоятельности местных органов, их независимости от органов государственной власти, возможности самостоятельного самоопределения. При наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями государственные органы не вправе вторгаться в компетенцию самих органов местного самоуправления.

Как это вытекает из Конституции РФ, наделение полномочиями возможно при выполнении нескольких условий:

1) На основе закона. Ст. 6 Закона о местном самоуправлении конкретизируя конституционное положение, уточняет, какими именно законами передаются  полномочия - "федеральными   законами, законами субъектов РФ".

2) Органы местного самоуправления могут наделяться только отдельными государственными полномочиями, т.е. законодателем устанавливается как бы предел передаваемых полномочий, их объем не может быть большим. Здесь нужно исходить из того, под силу ли будет органам местного самоуправления осуществлять переданные полномочия. Передаваемые полномочия обязательно должны быть связаны с интересами местного населения.

3) Передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Если нет материально-финансовой базы, то органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий.

4) Контроль государства за реализацией переданных полномочий. Он заключается в предоставлении государственным органам необходимой информации, финансовых отчетов, указаний органам местного самоуправления, проверки законности их решений. Условия и порядок контроля должны определяться специальными законами. [3]

Однако, не всегда можно найти границу между государственным и местным значением полномочий. И это понятно, ведь органы государственной власти и органы местного самоуправления, по сути, решают одни и те же задачи, которые стоят перед всей страной. Они важны, как и для местных органов, так и для государства в целом.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разграничил полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ по отношению к местному самоуправлению и определил предметы ведения местного самоуправления. [4]