Определение места города федерального значения в общей системе местного самоуправления Российской Федерации на примере города Москвы

- и в Москве очень  высокий уровень самостоятельности  имеют отдельные комитеты территориального  общественного самоуправления и  товарищества собственников жилья.

   Действительно, возможны издержки, когда районы реально получат самостоятельность. Впрочем, пример Пресненского района, в свое время объявившего свой "суверенитет над воздушным и подземным пространством", никому никакого вреда не принес, если не считать вреда от многолетнего использования этого примера для дискредитации идеи местного самоуправления. Серьезные издержки от местного самоуправления мало вероятны, потому что об их возможности много говорят, весь городской бюрократический аппарат настороже, у него достаточно судебных и экономических рычагов воздействия на органы местного самоуправления.

  Действительно, в Москве создана система органов администрации в пределах "шаговой доступности" для жителей. За десять лет она доведена до совершенства, предельно возможного для административной системы. Она функционирует, пожалуй, лучше системы райкомов-исполкомов последних лет советской власти, если не сравнивать масштабы коррупции. Но это ее предел. Существующая централизация управления, в какой-то степени оправданная на стадии становления системы, теперь приводит к совершенно реальным огромным издержкам. Особенно остро они проявляются в строительстве: "точечная" застройка по разрушительным последствиям для жителей близлежащих домов и в целом для района сравнима с "точечной" бомбардировкой. Интересы строительных монополий ставятся выше интересов жителей, выше интересов перспективного комплексного развития районов, выше законов. Возможности развития Москвы в рамках "административной вертикали" исчерпаны, наступает стагнация, если не деградация. Поступательное развитие возможно только на базе местного самоуправления.[18]

В соответствии  с  Федеральным  законом  "Об общих принципах  организации  местного  самоуправления  в Российской Федерации", Уставом города Москвы, Законом города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве"  и  с  учетом  особенностей  организации  местного  значения в городах   федерального   значения   в   Москве   развивается   местное самоуправление.

В   Москве установлены  правовые,  территориальные  и финансово-экономические основы, государственные гарантии осуществления местного самоуправления, определены вопросы местного значения.

В    результате    выборов   депутатов   муниципальных   собраний внутригородских  муниципальных образований в городе Москве в марте 2004 года сформированы    представительные   органы   местного   самоуправления, образованы исполнительно-распорядительные органы - муниципалитеты. В большинстве муниципальных образований Москвы реализована модель, согласно которой  руководитель муниципального образования избирается муниципальным собранием из своего состава и является его председателем. Руководитель муниципалитета назначается на должность решением муниципального собрания из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса на замещение указанной должности. (Приложение 4)

Закон города Москвы устанавливает, что каждое муниципальное образование формирует представительный орган местного самоуправления — муниципальное собрание и исполнительно-распорядительный орган — муниципалитет.

Муниципальное собрание состоит из депутатов, избираемых жителями муниципального образования на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав определяется уставом муниципального образования с учетом численности избирателей района. При числе избирателей до 50 тысяч число депутатов муниципального собрания устанавливается до 10, при числе избирателей свыше 100 тысяч — до 20 депутатов. Возглавляет его председатель.

Деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования возглавляет руководитель муниципального образования. Он избирается на срок полномочий депутатов муниципального собрания и наделяется компетенцией по решению всех вопросов местного значения, кроме тех, которые отнесены к исключительному ведению муниципального собрания. В соответствии с уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность руководителя муниципалитета. Он осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в рамках полномочий, установленных уставом муниципального образования.

Закон города Москвы предусматривает использование различных моделей организации муниципальной власти: (Приложение 4)

• избрание руководителя муниципального образования может осуществляться непосредственно населением или муниципальным собранием из своего состава;
• руководитель муниципального образования может выполнять полномочия 
  председателя муниципального собрания или возглавлять муниципалитет;
• предусматривается выполнение функций руководителя муниципалитета 
  наемным менеджером, который назначается председателем муниципального собрания на конкурсной основе, и т. д.

2.2. Общая схема управления городом

Москва — особый город, выполняющий столичные функции. Его уникальность выражена в ее экономической и политической значимости. Москва дает около 40% бюджетных поступлений России.

До 1991 года Москва делилась на 33 района, включая город Зеленоград. При этом на район распространялись почти такие же обязанности и права по комплексному социально-экономическому развитию территории, что и на город в целом. На районном уровне была сосредоточена подавляющая часть функций жизнеобеспечения населения по месту жительства. Как город, так и его районы представляли собой многоотраслевые и полифункциональные административно-территориальные образования. В настоящий момент в Москве 12 административных округов, 125 районов, 2 городских округа, 19 поселений. Поселение – это территориальная единица Москвы, образуемая на территории, включенной в состав Москвы в ходе реализации проекта по расширению ее территории с 1 июля 2012 года.[21]

Сложившееся территориальное деление города порождало ряд проблем:

• количество районов как объектов управления на уровне города было вели 
  ко, что затрудняло деятельность городских органов управления (проблема 
  «диапазона управляемости и контроля»);
• в крупных районах загруженность органов управления хозяйственными 
  проблемами приводила к тому, что население с трудом могло «достучаться» 
  до органов управления (проблема «доступности власти»);
• расположение многих районов в пределах Садового кольца не позволяло 
  четко координировать усилия по выполнению «столичных функций» (про-. 
  блема «концентрации функций»).

В июне 1995 года был принят Устав города Москвы, устанавливающий упомянутый двойной статус органов власти.[7] Такое решение было принято с учетом опыта организации власти в столицах европейских государств, а также в связи с неопределенностью правового статуса города федерального значения. Согласно Уставу города Москвы 1995 года:

• представительным органом городского самоуправления и одновременно 
  представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская дума;
• исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская администрация (или мэрия);
• деятельностью мэрии руководил избираемый жителями мэр Москвы, являющийся высшим должностным лицом города и главой городской администрации;
• в структуру администрации входили коллегиальный орган исполнительной власти — Правительство Москвы, управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром;
• городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имела территориальные отделения в районах города Москвы — районные управы, являющиеся органами государственной власти. Их задача — решать местные проблемы населения.

Согласно положению об Управе района города Москвы, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 года (ред.2004 года) № 981-ПП[11] «районная управа в городе Москве — орган власти района — осуществляет функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления». Возглавляет районную управу ее глава. Он же является председателем районного собрания, которое наделено «полномочиями представительного органа населения». Глава управы возглавляет и администрацию района, обеспечивая в пределах своих полномочий и под свою ответственность «решение вопросов местного (районного) значения, осуществляет руководство хозяйственными и социальными службами района, являющимися структурными подразделениями администрации района».

Наконец, в районе могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.

Создание районных управ явилось шагом вперед на пути организации местного самоуправления в районах города. Однако районная управа оставалась по сути местным органом государственного управления. Во-первых, в районное собрание, выполняющее функции представительного органа населения района, избирались советники, а не депутаты. Во-вторых, глава управы избирался районным собранием из своего состава по представлению мэра Москвы. Мэр, в соответствии с Законом, мог предложить другую кандидатуру (не из числа советников районного собрания). Таким образом, главы управ не всегда были выборными лицами. В-третьих, в Законе «О районной управе» отмечено: «Управа самостоятельно распоряжается финансовыми ресурсами района в пределах утвержденной сметы доходов и расходов». Следовательно, Устав Москвы нуждался в доработке в части прямого введения местного самоуправления в районах.

Начиная с июня 1998 года в Устав города Москвы периодически вносились изменения. В связи с изменением положений о местном самоуправлении в районах были внесены поправки в Устав города, в соответствии с которыми образуются:

• в административных округах — префектуры административных округов;
• в районах города Москвы — управы районов.

Префектура осуществляет контрольную координирующую и исполнительно-распорядительную деятельность на территории административного округа. [11]

Управа района — территориальный орган исполнительной власти города, подведомственный Правительству Москвы. Оперативное руководство, координацию и контроль деятельности управы района осуществляет префект соответствующего административного округа. [11]

Таким образом, в Москве сформировалась трехуровневая система органов государственной власти. (Приложение5)

2.3. Система местного самоуправления в Москве

Система местного самоуправления в городах, в частности в городе федерального значения Москве строится на трёх взаимодействующих акторах — муниципальная власть, формы гражданской активности местного общества, которые, вообще-то, и должны являться источником местной власти, и местный бизнес, на базе которого должна выстраиваться вся работа местной власти по обеспечению жизнедеятельности сообщества.

Важной особенностью реформы местного самоуправления является ее комплексность, которая предполагает структуризацию институтов местного самоуправления и решение самых актуальных экономических задач. Главная же состоит в том, что преобразования направлены на расширение непосредственного, прямого участия граждан во всех сферах местной жизни, на рост влияния и усиления контроля жителей той или иной территории за действиями избранной ими муниципальной власти. Активная гражданская позиция жителей способствует улучшению ситуации в муниципальных образованиях.

Однако существует ряд моментов, которые препятствуют активному участию населения в решении вопросов местного значения. Это недостаток знаний, компетентности, неверие в возможность оказывать влияние на принимаемые решения, недоверие к органам и должностным лицам местного самоуправления, а порой просто безразличие к общим делам. Несомненно, повышение ответственности жителей за судьбу своего муниципального образования является стратегическим направлением развития местного самоуправления, способным внести существенный вклад в развитие муниципальных образований. Для того чтобы поддержать движение в этом направлении необходима, во-первых, системная работа, направленная на популяризацию лучшего опыта среди всего муниципального сообщества, организация в муниципальных образованиях специальных семинаров и тренингов, стимулирующих появление групп муниципальных активистов. И, во-вторых, немаловажным фактором, способным стимулировать рост гражданской активности, может стать регулярный мониторинг развития гражданского общества в муниципальных образованиях каждого района с последующим составлением рейтингов гражданской активности.

Еще один важный аспект, без которого немыслимо включение населения города в решение вопросов его развития, — это создание системы территориального общественного самоуправления — самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных, инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением шли через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

К органам общественного самоуправления относятся советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, улиц, кварталов, домов и т.д., а также иные органы самоуправления по месту жительства. Границы территории жилого массива, на которой действует орган территориального общественного самоуправления, устанавливаются по предложению жителей главой муниципального образования, исходя из исторических, культурных, социально — экономических и иных признаков целостности конкретной территории с учетом границ деятельности жилищно-коммунальных служб, а также в пределах архитектурно — планировочных зон или жилищных комплексов и утверждается представительным органом местного самоуправления.

Выборы органов территориального общественного самоуправления проводятся на общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства. Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, производятся за счет органов городского самоуправления. Общее собрание, сход граждан устанавливает срок полномочий органов территориального общественного самоуправления, которые являются составной частью системы местного самоуправления и призваны обеспечить развитие инициативы и расширение возможностей самостоятельного решения населением вопросов социально-экономического развития городов, укрепление гарантий реализации прав и свобод граждан.