Определение места города федерального значения в общей системе местного самоуправления Российской Федерации на примере города Москвы

Несмотря на значительные различия в объеме и качестве региональных законов, регулирующих деятельность местного самоуправления, те или иные изменения в организации и деятельности местного самоуправления произошли во всех субъекта Российской Федерации.

Таким образом, муниципальные образования имеют различную территориальную основу: отдельные поселения (города, поселки, села, деревни); внутригородские округа и районы; сельские округа (несколько поселков, сел, деревень); районы с выделением крупных поселений и сельских округов в качестве самостоятельных внутрирайонных муниципальных образований, районы без выделения внутрирайонных муниципальных образований и т.д.

В Республиках Ингушетия, Саха (Якутия) и Чеченской Республике муниципальные образования отсутствуют, их заменяют общины коренных малочисленных народов.

Характеризуя городские поселения, следует отметить, что выделяются города с наличием внутреннего деления (районы в городе) или без такового. В последнем случае речь идет о небольших городах. Например, в Новосибирской области город Новосибирск делится на 10 районов в городе. А город Бердск или Обь не имеют районного деления. В зависимости от численности населения можно выделять большие города (например, Москва, Хабаровск, Новосибирск), средние города (например, Ангарск), малые города (например, Урюпинск); в зависимости от взаимоотношений с вышестоящим уровнем выделяют города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург, в настоящий момент еще Севастополь), республиканского, областного или краевого значения (например, Ижевск, Новосибирск, Хабаровск), города районного значения (например, Бердск, Артем); в зависимости от функциональной направленности можно выделять курортные города, города — научные центры (наукограды), города-здравницы и т.п. [12]

Следует заметить, что в некоторых субъектах Федерации ущемляются права местного самоуправления, оно рассматривается как вид местного государственного управления, в реализации которого не придается должного значения активному участию населения или же местное самоуправление не воспринимается как особый уровень власти. Города республиканского значения в ряде республик — субъектов РФ лишаются права на осуществление местного самоуправления путем упразднения органов самоуправления или подчинения их органам государственной власти. При этом данные нарушения аргументируются нехваткой бюджетных средств и необходимостью жесткой вертикали власти в условиях кризиса.                                                                                                                                

Отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, как уже отмечалось, регулируются нормами муниципального права. Особенность многих норм муниципального права состоит в том, что они одновременно выступают и в качестве норм основных отраслей права, и в то же время принадлежат к муниципальному праву. И это, в частности, обусловливает комплексный характер муниципального права как отрасли права. Его нормы регулируют разнообразные отношения (управленческие, финансовые, земельные, экологические и т.д.), которые возникают в процессе реализации задач и функций местного самоуправления, решения местных дел.

Традиционно вопросы организации осуществления власти на местном уровне регулировались нормами государственного права, а также административного права. Эти отрасли (их нормы) по-прежнему играют ведущую роль в правовом закреплении основных принципов функционирования местной власти - местного самоуправления. Кроме того, в содержание муниципального права входят отдельные нормы бюджетного, финансового, экологического, земельного и других отраслей права, которые также определяют полномочия местного самоуправления в различных сферах местной жизни.

Проанализировав конституционные положения и законодательство о местном самоуправлении, к основным принципам местного, в том числе и городского самоуправления мы относим следующие:

• соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
• организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством, их взаимодействие с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации;
• наличие собственной компетенции; осуществление местного самоуправления на основе положений Конституции РФ, федеральных законов, законодательных актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований;
• многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления и самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления; самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, в том числе экономических и финансовых; соразмерность полномочий органов местного самоуправления материально — финансовым ресурсам; гарантии местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Нормы Конституции и Закона о местном самоуправлении находят развитие в уставах городов, Устав — это основной правовой акт города, поэтому другие акты и решения органов местного самоуправления не должны ему противоречить. В уставе города обязательно закрепляется, в пределах какой территории осуществляется городское самоуправление (в каких границах); правовая основа городского самоуправления; система городского самоуправления (формы и гарантии непосредственного участия населения города в решении городских вопросов); структура и органы городского  самоуправления, их полномочия (представительный орган города, его статус, структура управления, предметы ведения и полномочия; глава городского самоуправления, порядок его избрания, компетенция; структура городской администрации); экономическая и финансовая основа городского самоуправления; гарантии и ответственность органов городского самоуправления; статус, символика, знаки почета города.

То есть местное, в том числе и городское самоуправление является формой народовластия: власть принадлежит населению, которое имеет возможность через образуемые им органы решать вопросы местного значения, что не только повышает эффективность управления, но и обеспечивает полный учет местных условий и особенностей. [15]

Итак, на основе анализа положений Конституции РФ, Закона о местном самоуправлении и определения местного самоуправления можно сформулировать следующее определение: городское самоуправление — это право и реальная способность органов самоуправления, создаваемых населением, под свою ответственность и в интересах города осуществлять управление и контроль в отношении переданных государством в их ведение части общественных дел при непосредственном участии самого населения города, исходя из исторических и иных местных традиций. При этом государство обязуется создавать необходимые условия и гарантии для осуществления переданных дел. Городское самоуправление должно быть вписано в структуру организации власти, действовать в интересах как государства, так и населения. С другой стороны, оно должно быть некоторым противовесом вертикали государственного механизма. [2]

Завершая конституционно-правовую характеристику самоуправления в Российской Федерации, можно констатировать, что с его помощью развиваются демократические начала в решении вопросов городского значения, что позволяет решать их с большей эффективностью в интересах населения и с его участием. Ведь жители города хорошо знают местные нужды, и поэтому они заинтересованы в успешной деятельности данного института. Местное самоуправление — это самоуправление граждан, населения городов, сел, поселков. Они сами управляют местными делами, поэтому в данной системе лучше сочетаются интересы и права человека с государственными интересами.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом.

Местное самоуправление, в том числе городское, прошло в своем развитии достаточно долгий путь, и было бы нецелесообразно при современном его регулировании игнорировать опыт, накопленный за почти 15 веков построения городского самоуправления в России. Конечно, в условиях монархической формы правления, в другие исторические эпохи оно иногда разительно отличалось от того, что мы понимаем под городским самоуправлением сегодня. Однако некоторые положения, проверенные многими годами успешного применения, включены в законодательство и сейчас; при этом изучение истории развития местного самоуправления в России позволяет избежать тех ошибок, которые некогда уже были допущены. [16]

Особенно важным представляется изучение городского самоуправления — именно в городах сейчас проживает большая часть населения и находятся основные производства. В многовековой истории русского народа, других народов, населяющих многонациональную Россию, город играл ведущую роль на всех этапах исторического развития. Рассмотрим историю развития городского самоуправления по этапам, предложенным доктором юридических наук Ю. М. Алпатовым. [12]

1. Первый период – период  обычно-правового регулирования местного самоуправления в России (V - XVII вв.), характеризовавшийся практически полным отсутствием формального правового регулирования; самоуправление опиралось в основном на обычаи. В этом начальном периоде можно выделить два этапа – этап отсутствия правового регулирования (V—XIV вв.), и этап начала попыток реформирования местного самоуправления и довольно непоследовательного (фрагментарного) его регулирования (XIV — конец XVII) вв.

Территориальной основой местного общинного самоуправления в V—XIV вв. были города (главные крупные общины, к которым примыкали более мелкие; делились на старшие города и пригороды), пригороды, селения, волости, погосты.  Города имели внутреннее административно-территориальное деление, обусловленное производственным фактором. Особенно сильное развитие самоуправление в форме вечевого строя получило в Новгородской и Псковской республиках. Административное устройство Новгорода и Пскова было достаточно сложным. Вечевая система самоуправления при этом имела вертикальную структуру. В этих городах существовало общегородское вече, которое принимало законы, выбирало и судило городских должностных лиц, решало вопросы войны и мира и другие важнейшие вопросы. Отдельные части города, т.е. стороны, улицы и концы, созывали свои вечевые собрания, или сходы. [17]

Положительным явлением на этом этапе развития местного самоуправления можно назвать достаточно широкие самоуправленческие возможности населения, особенно при вечевом строе. Вече как общее собрание жителей того или иного поселения признается законодателем и по сей день — собрания граждан, публичные слушания и т.д. являются важными формами непосредственной демократии на местном уровне.

К XV в. за городским самоуправлением окончательно закрепляется право городской общины на самостоятельное заведование своими делами, такими как благоустройство, местное хозяйство, здравоохранение, народное образование, призрение бедных, а также охрана порядка. Компетенция муниципальных образований включает в себя заботу о благоустройстве городской территории, определенные полномочия в области здравоохранения, образования, охраны порядка. Важной гарантией осуществления местного самоуправления является право представительного органа муниципального образования вводить, изменять, отменять местные налоги и сборы.

Вплоть до XVI в. институт местного самоуправления не урегулирован нормативными актами. С одной стороны, это было приметой эпохи, когда писаное право еще не получило в России должного развития, с другой стороны – признаком определенной незрелости самого института местного самоуправления. В эту эпоху он являлся фактически общинным управлением, не регламентированным сверху, развивавшимся почти исключительно на основе обычая. Тем не менее, в это время городские общины обладали собственными предметами ведения, доступ к самоуправлению предоставлялся всем свободным горожанам, принимавшим на вече совместные решения по важнейшим вопросам городской жизни. Представляется, что референдум как форма непосредственной демократии берет свое начало именно из вечевых традиций, которыми так богата история Древней Руси.

Правовой основой самоуправления на следующем этапе его развития стали губная и земская реформы (XVI в.). Административное деление Московского княжества на уезды, станы и волости было перенесено и на все Московское государство, где пышным цветом расцвела поначалу возникшая еще в Киевской Руси система кормлений. Компетенция же земских органов была обширной: все ветви управления — полицейское, финансовое, судебное – сосредоточивались в их руках.

Рост Москвы и усложнение общественной жизни столицы потребовали создания в ней специального учреждения, которое наблюдало бы за порядком в городе и заботилось о его благоустройстве. Таковым при Иване IV стал земский двор. В его функции входили мощение улиц и содержание их в чистоте, наблюдение за порядком и безопасностью, борьба с пожарами, корчемством и пьянством, полицейские функции, сбор налогов на городские нужды и т.п. Кроме собственного штата служащих, земский двор имел в своем распоряжении всю организацию черных сотен. [7]

До реформы 1699 г. статус городского самоуправления никак специальным образом не регулировался. Вдобавок после Смуты происходила централизация управления, сокращались полномочия местного самоуправления, во все земли государства из Москвы командировались воеводы, забиравшие в свои руки военную и гражданскую власть. В то время комплексного упорядочения института городского самоуправления произведено не было; регулирование носило фрагментарный характер; органы городского управления хоть и обладали рядом полномочий, их реальное полноценное осуществление было затруднено, в том числе по причине неупорядоченности правоотношений в этой области. [8]

2. Второй период развития городского  самоуправления — период становления  его формально-правового регулирования (XVIII в. — середина XIX в.) Появляется законодательство о местном самоуправлении, пусть пока и не вполне стройное, и систематизированное, но опирающееся уже далеко не только на обычаи. В нем можно выделить два этапа – первый – время правления Петра I и его преемников вплоть до Екатерины II (1699—1766 гг.); второй этап екатерининских реформ (к нему же примыкает и переходное время от Жалованной грамоты городам до реформы 1864 г.) (1766 —1864 гг.) [18]