Определение места города федерального значения в общей системе местного самоуправления Российской Федерации на примере города Москвы

Финансово-экономическую основу местного самоуправления города Москвы составляют средства местных бюджетов, имущество органов местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения, другое движимое и недвижимое имущество, необходимое для удовлетворения потребностей жителей.

Государственная поддержка местного самоуправления осуществляется посредством принятия городских программ развития местного самоуправления. Существенными компонентами государственной поддержки местного самоуправления являются: методическая помощь; информационное обслуживание; развитие государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.

Укрепление местного самоуправления имеет огромное политическое, экономическое и социальное значение, является ключевым условием устойчивого социально-экономического развития города. Благодаря местному самоуправлению могут развиваться и укрепляться важнейшие элементы гражданского общества, повышаться активность населения, выявляться и использоваться внутренние резервы территории. Развитие местного самоуправления отвечает принципу субсидиарности и соответствует концепции вырастания власти снизу вверх.[15]

Основным правовым актом, регулирующим организацию местного самоуправления города федерального значения является Устав города федерального значения.  В городе федерального значения Москве перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований, состав муниципального имущества определяются законом города федерального значения. (Приложение 2)

Подходы, принятые в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", позволяют развивать местное самоуправление в городах федерального значения, использовать инициативу жителей внутригородских муниципальных образований в решении местных вопросов и одновременно обеспечить необходимую централизацию городского управления, целостное, устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие этих городов.

К федеральному законодательству, регулирующему функционирование муниципальной власти в городах федерального значения помимо этого Федерального закона  относится группа законов, которые являются источниками муниципального права и в определенной мере регулируют деятельность муниципальных органов власти.

В качестве подзаконных актов приводятся издаваемые в соответствии с федеральными законами указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие деятельность муниципальных органов власти.

Следует отметить, что в городах федерального значения существует такая проблема, как отсутствие четкой и ясной иерархии правовых актов, в связи с чем Н. В. Постовым предлагается классификация нормативных правовых актов в городах федерального значения, которые подразделяются на четыре группы:[20]

1) основополагающие правовые акты, устанавливающие правовую основу  местного самоуправления в городах  федерального значения;

2) законы городов федерального  значения, регулирующие наиболее  важные

правовые отношения, которые, в свою очередь, делятся на подгруппы: законодательство о государственной и муниципальной службе, законодательство о полномочиях, законодательство о выборах и правовом положении депутатов и членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, законодательство о формах народовластия, финансовое и бюджетное законодательство, законодательство об органах власти, законодательство о наименовании, символике и регистрации муниципальных образований, законодательство, регулирующее правотворческие отношения;

3) подзаконные акты субъектов Федерации – городов федерального значения;

4) муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований; решения, принятые непосредственно  населением (на референдумах, сходах  граждан); акты представительного  органа муниципального образования; акты главы муниципального образования; постановления и распоряжения руководителя местной администрации, иных органов и должностных лиц местной администрации.[16]

 

1.2.2 Принципы организации местного самоуправления

в городе федерального значения.

 

Установленные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6.10.2003 года (изм. 2013 года) №131-ФЗ [4] особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения позволяют сформулировать ряд принципов, учитывающих специфику организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах. (Приложение 3)

Из принципа сохранения единства городского хозяйства следует, что удовлетворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг, традиционно относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском (т. е. государственном) уровне. Типичными примерами таких сфер являются водоснабжение, теплоснабжение, городской транспорт.

Однако требуется толкование принципа единства городского хозяйства применительно к городу федерального значения.

    Служебные помещения  для муниципальных органов передаются  в рамках законодательно установленной  минимальной обеспеченности.

Нежилые помещения с размерами меньше установленного критерия передаются в собственность муниципального образования.

Собственность на остальные нежилые помещения оформляется как совместная с городом, долевая, без выделения долей. Размеры долей конкретных муниципальных образований дифференцированы в зависимости от остальных их доходов. Доли города передаются в управление муниципальным образованиям.

   Одновременно с государственными полномочиями в соответствии с нормативами передаются здания, нежилые помещения, необходимые для выполнения переданных государственных полномочий.

   Учреждения образования, здравоохранения, культуры, физкультуры  и спорта передаются в соответствии  с критериями, установленными законами  города, за отдельными законодательно  установленными исключениями. Критерии включают уникальность объекта, широту охвата клиентуры (жители одного или нескольких муниципальных образований), рыночную стоимость объекта с учетом земли.

Итак, единство городского хозяйства – это деятельность компетентных органов государственной власти по управлению комплексом специализированных организаций с целью предоставления населению услуг, имеющих важное значение для вопросов жизнедеятельности.

Принцип субсидиарной ответственности органов государственной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований перед населением логически вытекает из предыдущего принципа и требует организации четкого взаимодействия указанных органов.

Необходимость организации четкого и постоянного взаимодействия общегородских и муниципальных органов требует определенной унификации структур и организации деятельности органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Принцип сохранения единства бюджетной системы города предполагает законодательное регулирование источников и объемов доходов местных бюджетов исходя из объемов их расходных полномочий и создания общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований.

Принцип реализации интересов жителей внутригородского муниципального образования с учетом интересов других жителей города позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности или самообеспеченности локальных внутригородских территорий, когда совместное или межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным. [15]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Практическая часть

2.1 Практический опыт  организации муниципального управления  в Москве

Москва в соответствии с ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации является одновременно субъектом Федерации и городом федерального значения, а в соответствии с ч. 2 ст. 70 Конституции – столицей Российской Федерации.[2] Одновременно город Москва является муниципальным образованием. Такое положение Москвы предопределяет наличие ограничений в реализации вопросов местного самоуправления по сравнению с другими типами муниципальных образований; в Москве реализуется двухуровневая модель местного самоуправления, которая состоит из городского и районного уровней. 

В Москве единственный уровень, на котором возможно полноценное местное самоуправление, - это районы. Более высокие уровни (укрупненные районы, административные округа, город) слишком удалены от жителей. Образование меньше района не может иметь достаточных ресурсов.

В 1995 г. был принят Устав Москвы, которым местное самоуправление было декларировано на уровне города, т.е. совмещено с государственной властью субъекта Федерации.[7] В 1997 г. под давлением общественного мнения были избраны районные Собрания, номинально получившие некоторые полномочия органов местного самоуправления. Эти полномочия были настолько малы, что интерес жителей к ним пропал почти полностью вскоре после первых выборов. Доказательство - 20% голосов "против всех" на выборах районных советников в декабре 1999 года и явка лишь 11% избирателей на довыборы весной 2000-го года. Однако администрация довольно ревниво отнеслась к этим выборам: районными советниками были избраны в основном главные врачи поликлиник и директора школ - люди, достойные преклонения за их работу, но отвечающие прежде всего за свои учреждения и потому полностью зависимые от администрации. В итоге большинство районных Собраний не использует даже имеющиеся полномочия.

Все же опыт работы районных Собраний и сформировавшийся вокруг них актив очень важны для города.

"Двойной статус" органов власти Москвы - совмещение  статусов органов государственной  власти и органов местного самоуправления - противоречил статье 12 Конституции РФ. Эта статья относится к основам конституционного строя, поэтому ее действия не отменяет статья 65, согласно которой Москва является городом, т.е. муниципальным образованием. На это постоянно указывали несколько депутатов городской Думы, по этому вопросу обращался в городскую прокуратуру Координационный совет "Правого дела". Наконец, по иску группы юристов СПС Президиум Верховного суда в своем определении подтвердил, что Устав Москвы противоречит Конституции. Позже к этому добавились судебные решения, признавшие избранные районные Управы органами местного самоуправления.  В результате летом 2001 года Устав Москвы в основном приведен в соответствие с Конституцией.

Борьба за приведение московского законодательства в соответствие с Конституцией имела целью не столько формально-юридические изменения, сколько реальное становление местного самоуправления в районах. Ни юридические, ни практические особенности Москвы не лишают жителей Москвы права на местное самоуправление в смысле создания органов власти, максимально приближенных к жителям и им подотчетных. Органы власти многомиллионного города не могут быть в этом смысле настоящими органами местного самоуправления.  Закрепленные в п. 2.2 приложения 2 к постановлению Правительства Москвы об управах районов полномочия Управы района содержат такие категории, как: «участвует в реализации…», «участвует в работе…», «участвует в разработке…», «участвует в организации…», «участвует в координации…», «содействует развитию…», «содействует органу…», «оказывает содействие по созданию условий…», «принимает меры…», «обеспечивает осуществление…», «организует работу…», «взаимодействует с органами местного самоуправления по вопросам…» и др. На практике подобная размытость положений приводит к созданию предпосылок для появления конфликтов полномочий органов местного самоуправления и территориальных органов исполнительной власти города Москвы.  [16]            

В настоящий момент взаимодействие государственной власти и органов местного самоуправления в Москве основано на следующих принципах:

1) органы государственной  власти городов федерального  значения осуществляют правовое регулирование местного самоуправления;

2) органы государственной  власти осуществляют поддержку  местного самоуправления;

3) уставы муниципальных  образований подлежат регистрации  в органах государственной власти  городов федерального значения;

4) органы государственной  власти городов федерального  значения осуществляют координацию  деятельности органов местного  самоуправления;

5) органы государственной  власти городов федерального  значения осуществляют контроль  над деятельностью органов местного самоуправления.

С одной стороны в правительстве Москвы  существует убеждение в необходимости жесткой административной вертикали "город-район". Но есть достаточно аргументов, подтверждающих, что без жесткой вертикали вполне можно обойтись:

- мировой опыт разнообразен, но нет примеров жесткого административного управления мегаполисом; тогда как есть противоположные примеры полной самостоятельности частей мегаполиса;

- московский мегаполис  живет, несмотря на то, что города, несомненно являющиеся его частями (Химки, Мытищи и т.д.), относятся к другому субъекту Федерации;