Определение места города федерального значения в общей системе местного самоуправления Российской Федерации на примере города Москвы

В 1699 г. Петром I была проведена общероссийская городская реформа. Формы ее были в основном заимствованы у Запада, а не опирались на местные традиции. В Москве была создана Бурмистерская палата (вскоре переименованная в Ратушу). Она стала одновременно органом местного общинного управления Москвы и центральным учреждением для управления городами государства, прежде всего в вопросах взимания в казну прямых налогов и выработки общих условий промышленности и торговли города. Палата состояла из бурмистров, выбираемых на избирательных собраниях. Бурмистры также должны были осуществлять некоторые судебные функции. В других городах были учреждены земские (или бурмистерские) избы, с выборными бурмистрами.

В начале XVIII в. Петр I продолжает реформы местного самоуправления. В 1720 г. в Петербурге на правах коллегии (министерства) был учрежден Главный магистрат. Он возглавил органы самоуправления всей страны. В Москве и других городах России также учреждались магистраты. [18]

Магистраты являлись коллегиальными и выборными учреждениями. Деятельность магистратов носила двоякий характер: учреждений сословных и городских в широком смысле. Они не были полноправными органами городского самоуправления, причем в отношении регулирования повинностей населения зависели от полиции. Магистраты осуществляли управление и судебные функции лишь в посаде, среди торгового и ремесленного населения города. Члены этих присутствий, бургомистры и ратманы, выбирались на посадских сходах. Они по закону не были подотчетны избравшим их горожанам, а выбирались пожизненно и утверждались правительством. Им присваивался определенный класс по табели о рангах, и они даже могли дослужиться до дворянского звания. Подобное явление недопустимо для современного представления о самоуправлении: выборные должностные лица всегда несут ответственность перед своими избирателями; их полномочия временны, а выборы — периодические, и недовольные избиратели могут и не избрать то или иное лицо на новый срок полномочий. [7]

В ведение магистратов были переданы дела судебные (гражданские и уголовные) в отношении граждан и полиции, устройство школ, сиротских и смирительных домов, госпиталей и бирж, а главное взимание государственных сборов и пошлин. На практике самостоятельность магистратов при осуществлении их прав была ограничена: сборы поступали не в городскую кассу, а в государственную казну. Финансовые ограничения так и останутся одним из главных препятствий полноценного развития местного самоуправления на всем протяжении истории России, да и в нынешнее время.

Рассмотренный этап становления самоуправления можно охарактеризовать как не вполне удачный - было положено начало регулированию правового статуса городов, их населения и их управления, но при этом возможности доступа горожан к самоуправлению были сильно ограничены, равно как и права органов городского управления, наделенных предметами ведения, но не обладавших реальными правомочиями (в первую очередь финансовыми) для решения важных вопросов городской жизни. Кроме этого, реформы Петра I не опирались на обычаи местного управления (а ведь ранее оно полностью строилось именно на обычаях), что также предопределило неудачность реформ. [9]

При преемниках Петра I магистраты упраздняются, и единственными носителями власти на местах становятся губернаторы и воеводы. Хотя в городах и уездах еще сохраняются некоторые выборные должности, они все же находятся в полном подчинении у воевод. Таким образом, Петр I, начав свои реформы с создания условий для участия населения в местном управлении, парадоксальным образом завершил их максимальной бюрократизацией городского управления и отдалением от него местного населения. [18]

Второй этап, выделяемый в рассматриваемом периоде, начинается с эпохи Екатерины II и длится до реформы 1864 г. При Екатерине II городское самоуправление впервые в российской истории было урегулировано отдельным нормативным актом. В 1766 г. указом императрицы в Санкт-Петербурге, Москве, других больших городах была создана должность городского головы, выбиравшегося на два года на двухступенчатых выборах с тайным голосованием из числа мужчин-домовладельцев не моложе 30 лет, «незазорного поведения и не банкрутных», в число которых входили представители разных сословий. Аналогичные требования предъявлялись и к обладателям активного избирательного права.

В 1785 г. была обнародована «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи», согласно которой в городах были созданы новые органы: Градское общество, Общая и Шестигласная дума. Компетенция общей и Шестигласной думы в целом совпадала, различие заключалось в том, что Шестигласная дума «собирается всякою неделю однажды, разве, когда нужда или польза городская востребует, и кроме того», а Общая, «быв составлена из людей, занятых торгами, промыслами и ремеслами, обязана собираться по однажды всякий срок заседания, или же, когда нужда и польза городская потребует, и в другое время». Главные полномочия дум: «доставить жителям города нужное пособие к их прокормлению или содержанию; сохранять город от ссор и тяжб; сохранять между жителями города мир, тишину и доброе согласие; всякими позволенными способами поощрять привоз в город и продажу всего, что ко благу и выгодам жителей служить может… наблюдать за прочностию публичных городских зданий, стараться о построении всего, что может быть для города потребно, выгодно и полезно». [18]

Жалобы на работу городского общего собрания и городской Шестигласной думы подавались в губернский магистрат. Государство выступало арбитром в разрешении конфликтных ситуаций между органами городского самоуправления и горожанами. Жалованная грамота впервые в истории России устанавливала права и привилегии городов. Ею закреплялось право собственности города: «Городу подтверждаются правильно принадлежащия по межевой инструкции или инако законно земли, сады, поля, реки, рыбныя ловли, леса…; все оныя вообще и каждое порознь ненарушимо иметь и оным пользоваться мирно и вечно на основании законов как внутри города, так и вне оного». Жителям города «сохраняется и охраняется» собственность. [18]

  Под городовыми обывателями, составляющими городское общество, понимались «все те, кои в том городе или старожилы, или родились, или поселились, или домы или иное строение, или места, или землю имеют, или в гильдии или в цех записаны, или службы городскую отправляли, или в склад записаны, и потому городу носят службу или тягость». Как видно, в этом определении нет указаний на сословную принадлежность горожанина; установлен лишь ценз имущества или занятий. Это стало огромным шагом вперед в регулировании городского самоуправления — всесословность города — расширяла возможности населения влиять на решения и действия городовых властей. Однако достаточно высокий имущественный ценз и немалой суммы налог, уплачиваемый при записи в обывательскую книгу, не позволяли участвовать в самоуправлении действительно всем категориям жителей города.

Жалованная грамота впервые устанавливала городской бюджет, однако реальных полномочий Общей и Шестигласной думам по расходованию средств этого бюджета не предоставлялось. Органом городского общества являлось «собрание градского общества», состав которого определялся имущественным и возрастным цензом – «в обществе градском мещанин, который капитала не имеет, с котораго проценты ниже пятидесяти рублей, и моложе двадцати пяти лет, присутствовать может, но голоса не имеет». «Градское общество» могло собираться лишь с разрешения генерал-губернатора или губернатора. Оно выбирало органы городского самоуправления, которые, тем не менее, были поставлены под контроль администрации. К компетенции градского общества относились также городские финансы, прием и исключение из членов общества.

В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем - и в остальных городах Империи. В небольших городах, однако, были созданы только два органа — собрание градского общества и выборный совет для решения текущих вопросов. Причиной такого упрощения было слишком малое количество городских обывателей. В совсем маленьких, малолюдных городках все административные и судебные функции были препоручены ратушам.

В определенном смысле органы, созданные Положением 1785 г., можно назвать органами городского самоуправления. При их формировании использовался не столько сословный принцип, как ранее, сколько принцип имущественный. Компетенция новых органов, в отличие от существовавших ранее, включала в себя общегородские дела, полезные в равной степени для всех жителей города. Все это — несомненные позитивные стороны нового урегулирования самоуправления. [15]

Препятствиями к образованию городской общины в этот период были пассивный характер самоуправления, усилившееся крепостное право, развитие в государственной жизни сословности, проведение реформы сверху, чисто кабинетным путем, исходя из теоретических соображений. Мысль Екатерины II о приобщении к горожанам представителей как городской массы, так и особенно свободных, интеллигентных профессий, - не получила должного развития и при последующем законодательстве была упущена.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях.

С приходом к власти Павла I началась реакция против екатерининских преобразований. Указами 1798-1800 гг. было предписано создать ратгаузы взамен магистратов во всех городах, за исключением тех, которые состояли на "особенных привилегиях". Однако эта попытка контрреформирования не оказала серьезного влияния на развитие городского самоуправления в связи с кратким сроком правления самого Павла и отменой указов Александром I. [15]

3. Важнейшим периодом развития  городского самоуправления, периодом  его расцвета, стала вторая половина XIX в. — начало XX в. Этот период  можно рассмотреть в рамках  трех этапов. Первый из них, подготовительный (1846—1870 гг.)), открыла реформа 1846 г., начало которой положил Указ «О новом положении об общественном управлении Санкт-Петербурга», распространенный позднее на Москву и Одессу. Вторым стал реформенный этап (1870—1892 гг.), в ходе которого было принято Городовое положение 1870 г., а этапом третьим — контрреформа 1892 г. (1892—1917 гг.).

Местное самоуправление в данный период охватывает местное самоуправление городов, крестьянское и земское самоуправление, развившиеся в период становления в России капитализма. Самым большим его недостатком было сохранение сословного принципа формирования. Необходимость реформы была продиктована ростом численности населения, серьезным его расслоением, возрастающим значением городской буржуазии. Одновременно усложнялось и росло городское хозяйство. При этом большая часть владельцев городской недвижимости не участвовала в городском управлении. [15]

Суть реформы заключалась в следующем. Общественное самоуправление разделялось на общее для всего общества и частное, по сословиям. Первое составляли городской голова, общая городская дума и распорядительная городская дума (взамен Шестигласной), состоявшая из 12 выборных членов с добавлением нового элемента — правительственного (так называемого «члена от короны», тринадцатого). При Распорядительной думе состояли: городская торговая полиция, городская хозяйственная полиция и аукционная камера. Для заведования каждым сословием были образованы особые управы, которые подчинялись Распорядительной думе по всем предметам своего ведомства. Компетенция дум мало чем отличались от компетенции Общей и Шестигласной дум. Не изменились и их права. Новым было введение в думу дворян и уменьшение числа избирателей вследствие имущественного ценза. Однако дворянам предоставлялось право отказываться от принятия всяких должностей по городским выборам. [17]

Правительство пыталось привлечь к участию в городском самоуправлении дворян, однако эта попытка не увенчалась большим успехом. Явления, сходные с тем, что ныне в теории права зовется абсентеизмом, были известны и в XIX в., и много раньше. Самоуправление не представляло особого интереса для дворян; при этом прочие сословия не только не получили доступа к самоуправлению, но напротив: избирательный ценз был повышен в шесть раз. Вместо расширения полномочий городских органов в их состав был напрямую введен чиновник, назначаемый министром внутренних дел, что означало усиление контроля над самоуправлением (или уже просто — управлением) и дальнейшую его бюрократизацию.

Интересно отметить, что структура органов городского самоуправления примерно соответствует принятой ныне. Городской голова — современный глава муниципального образования, Общая дума — представительный орган, распорядительная дума — администрация муниципального образования. Структура органов была проверена веками и применена в действующем законодательстве. К середине XIX в. в России назрели предпосылки для кардинальных реформ. Произошел промышленный переворот. Крепостное право переживало кризис. Стихийные массовые выступления и восстания крестьян становились невероятно мощными. Система управления не соответствовала уровню социально-экономического развития России.

Второй этап рассматриваемого периода — реформенный — начинается с подготовки и принятия в 1870 г. Городового положения, затем поэтапно введенного почти на всей территории России. Городская дума на тот момент состояла из председателя - городского головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Городовое положение сохраняло имущественный ценз в сочетании с цензом занятий и оседлости: горожанин мог участвовать в выборах, если он «русский подданный не менее 25 лет от рождения и при этом владеет в городских пределах на праве собственности недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение, или же, прожив в городе в течение двух лет сряду пред производством выборов, уплачивает в пользу города установленный сбор». При этом за избирателем не должно числиться недоимок по городским сборам. [15]

Право участия в выборах предоставлялось также «разным ведомствам, учреждениям, обществам…, а равно монастырям и церквям, если они владеют в городах недвижимыми имуществами, с коих взимается в пользу города сбор, или уплачивают в пользу города установленные сборы с документов за право торговли и промыслов». [18] Юридические лица принимали участие в выборах через своих представителей. Подобное положение лишний раз подчеркивало ориентированность городского управления на благо богатых, обеспеченных слоев общества и равнодушие его к самым незащищенным слоям населения. Среди недостатков избирательной системы называлась многолюдность собраний избирателей, отсутствие квартирного налога, устранявшее от участия в работе городских управлений образованных горожан.