Определение места города федерального значения в общей системе местного самоуправления Российской Федерации на примере города Москвы

Суть местного самоуправления - в праве населения (местного сообщества), признаваемом и закрепляемом государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Местное самоуправление есть одна из серьезных гарантий развития демократии в государстве, своеобразный индикатор развития демократических институтов в том или ином обществе. Муниципальное право регулирует отношения, возникающие в процессе реализации, во-первых, "собственных" полномочий местного самоуправления (т. е. тех, которые необходимы для решения вопросов местной жизни) и, во-вторых, - отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления.

Понятие "муниципальное право" — новое, хотя вопросы муниципального управления, муниципального хозяйства в свое время являлись предметом исследования российских дореволюционных юристов и деятелей земского движения, а также ученых 1920-х годов. [20]

Слово "муниципалитет" происходит от латинского "municipium". В республиканскую эпоху римской истории так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. Профессор Л.А. Велихов в работе "Основы городского хозяйства" так объяснил значение термина муниципалитет: «Munis» по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a capio, recipio - беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом. Однако, термины "муниципалитет", "муниципальное хозяйство", отражающие, по словам профессора Л.А.Велихова, экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины в 1920-е годы утратили "свою общеупотребительность в СССР». [13] В настоящее время "муниципалитеты" - это избираемое городское и сельское самоуправление.

Конституция Российской Федерации использует понятия "местное самоуправление", "органы местного самоуправления". Но вместе с тем в качестве одной из форм собственности она закрепляет муниципальную собственность, устанавливая, что право самостоятельного управления муниципальной собственностью принадлежит органам местного самоуправления (имеются в виду органы местного самоуправления как городских, так и сельских поселений). Следовательно, понятие "муниципалитет", "муниципальное управление" применимо у нас как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях. [2]

Муниципальное право, таким образом, можно охарактеризовать как право местного самоуправления.  [12]

Под местным самоуправлением понимается самостоятельное (сопряженное с наделением субъектов, осуществляющих местное самоуправление, определенной ответственностью) решение населением вопросов местного значения, управления муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Можно выделить следующие группы общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления и составляющих предмет муниципального права:

1) отношения, возникающие в процессе  выбора населением организационных  форм местного самоуправления, его  структуры, формирования органов  местного самоуправления;

2) отношения, связанные с деятельностью  местного самоуправления, его органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах местной жизни;

3) отношения, возникающие в процессе  осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, организации и исполнения ими законодательных и правовых актов государственных органов власти;

4) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Гражданам гарантируется вся полнота прав на участие в местном самоуправлении без каких-либо ограничений в зависимости от политических убеждений, расовой и национальной принадлежности, социального происхождения, пола, социального или имущественного положения, языка, отношения к религии.

Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление, которое порождает различные подходы к его исследованию:

1. Местное самоуправление можно  рассматривать в качестве основополагающего  принципа осуществления власти  в обществе и государстве, который на ряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., в статье 2 устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны.[1] Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, закрепляет его в качестве одной из демократических основ системы управления Российской Федерации (ст. 3, 12, гл.8).[2] Конституция Российской Федерации Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных местных органов.

В основу публично-правового института местного самоуправления положены следующие конституционные принципы:

•деятельность местного самоуправления исключительно в рамках закона;

•организационная самостоятельность местного самоуправления, обязательность наличия выборных органов;

•наличие собственной компетенции, в пределах которой местное самоуправление самостоятельно;

•наличие финансовых и материальных ресурсов, соразмерных исполняемым полномочиям;

•государственные гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту.

2. Местное самоуправление - это  и право граждан, местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное заведование местными делами. Признавая это право, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. Данное право, принадлежащее населению городских и сельских поселений и реализуемое им непосредственно, а также через органы местного самоуправления, обеспечивается судебной защитой, иными гарантиями.

3. Местное самоуправление можно  охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает также, что граждане и формируемые ими органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление местными делами. Именно в этом суть местного самоуправления. [4]

Таким образом, местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Анализ законодательства о местном самоуправлении, закрепляющего полномочия органов местного самоуправления позволяет выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1) Обеспечение участия населения  в решении местных дел. Местное  самоуправление способствует приближению  власти к народу, созданию гибкого  механизма местного управления с меньшей бюрократией, нежели при централизованной системе управления. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержку инициатив и самодеятельности граждан, различных форм самоуправления.

Самоуправление основывается на активности населения, осознании им своей ответственности за управление местными делами. Большое значение для осуществления данной функции местного самоуправления имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, совершенствования форм и методов такого участия, а также преодоление апатии и равнодушия части населения к вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления.

Участие граждан в решении местных дел обеспечивается с помощью форм прямого волеизъявления (референдум и др.), а также через органы местного самоуправления.

2) Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного  управления.

Как уже отмечалось выше, местное самоуправление должно иметь достаточную для реализации своих задач материальную и финансовую базу. Органы местного самоуправления под свою ответственность решают вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также устанавливают местные налоги и сборы. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой решения основных задач местного самоуправления.

3) Обеспечение развития соответствующей территории.

Местное самоуправление означает, что население, органы местного самоуправления берут на себя ответственность за решение всех вопросов местной жизни. Принимая программы и планы развития территории данной самоуправляющейся единицы, утверждая и исполняя местные бюджеты, управляя муниципальным хозяйством, органы местного самоуправления призваны обеспечивать комплексное решение экономического, социально-культурного развития городских и сельских населенных пунктов, других территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

4) Обеспечение потребностей населения  в социально-культурных, коммунально-бытовых  и других жизненно важных услугах.

Она является одной из основных функций местного самоуправления: ведь, как известно, в основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы местного самоуправления гораздо лучше могут самостоятельно решать задачи повышения уровня и качества жизни жителей данной территории, эффективности оказываемых населению услуг, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованной системе управления местными делами.

5) Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности  на данной территории.

Основные задачи по ее обеспечении в системе местного самоуправления выполняют территориальные подразделения органов внутренних дел (например, местная милиция). Органы местного самоуправления, осуществляя эту функцию, взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения общественного порядка, организуют исполнение законов.

6) Защита интересов и прав  местного самоуправления, гарантированных  законодательством.

Следует отметить, что все функции местного самоуправления тесно взаимосвязаны и взаимно дополняют друг друга.

Большинство муниципальных образований к моменту принятия Конституции 1993 года имело местные бюджеты и муниципальную собственность, сформированную на основании Закона Российской Федерации от 06 октября 2003 года (в ред. От 28.12.13) «Об общих принципах организации местного самоуправления» местном самоуправлении в Российской Федерации». [4]

К настоящему времени муниципальную собственность имеют 21160 муниципальных образований. Как правило, в состав муниципальной собственности входят, помимо средств местного бюджета и внебюджетных фондов, предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилищный фонд и нежилые помещения.

Органы местного самоуправления вправе заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности за редкими ограничениями, обусловленными снижением рисков нанесения ущерба муниципальной собственности, а также воспрепятствованием возможной монополизации определенных секторов местного рынка.

Развитие местного самоуправления, его политических и экономических институтов должно обеспечить единство государства, противодействие сепаратистским тенденциям, экономический подъем страны, активное участие граждан в реализации их конституционных прав при сохранении многообразия национальных, культурных и исторических традиций населения.

Необходимо отметить, что согласно действующему законодательству в России создана двухзвенная структура местного самоуправления, где первым, нижним звеном являются городские и сельские поселения, а вторым — муниципальные районы, что сегодня позволяет в достаточной степени эффективно решать вопросы местного значения в большинстве муниципальных образований. Корни такой структуры можно увидеть еще в устройстве городов и общин Древней Руси. [15]

Значительная часть полномочий органов местного самоуправления находилась (а во многих субъектах Российской Федерации находится до сих пор) под административным контролем органов государственной власти субъектов Федерации (местные финансы, градостроительная деятельность, управление имуществом и т.д.).