Регионализация и региональная политика на примере Португалии

      Основываясь на все вышеизложенное, мы можем  сделать вывод, что региональная политика на современном этапе представляет собой составную часть национальной стратегии социально-экономического развития и охватывает следующие основные направления:  а) определение соотношения движущихся сил регионального развития и обеспечение их взаимодействия; б) соотношение общегосударственного и регионального аспекта развития, центрального и регионального уровней управления экономикой; в) подъем экономики отсталых районов и освоение новых районов и ресурсов; г) национально-экономические вопросы; д) проблемы урбанизации.  
 

3. Эволюция  региональной политики на уровне ЕС

     Европейский союз, который с 2007 г. состоит уже  из 27 государств с суммарным населением 495 млн. чел. и общей площадью  4,4 млн.кв.км., представляет собой наиболее успешную в мире  интеграционную группировку. Об этом свидетельствуют и высокая степень экономической взаимозависимости стран-членов, и глубина политической интеграции в Евросоюзе. Одновременно, в пределах ЕС существуют многочисленные устойчивые региональные общности самого разного вида, таким образом,  развитие региональной политики и регионализация – важнейшие задачи ЕС на в кратко- и среднесрочной перспективе [18].  

     На  современном этапе региональной политики ЕС, охватывающем период 2007-2013 гг., на нее планируется потратить почти 350 млрд. евро, что составляет 36% расходов общего бюджета Евросоюза [14, стр. 257].

     Региональная  политика набирала свой вес в деятельности ЕС по мере включения новых, разнородных  стран в эту интеграционную группировку. До вступления в 1973 г. Великобритании и Ирландии, только Италия была по-настоящему заинтересована в проведении общей региональной политики ЕС, имея в виду низкий уровень развития Юга страны. Количество государств-членов, проявляющий большой интерес к наднациональной региональной политике, в очередной раз увеличилось в 80-е годы, со вступлением экономически менее развитых стран Южной Европы. Хотя в преамбуле Римского Договора 1957 г. говорится о том, что европейская интеграция должна объединить национальные хозяйства и обеспечить их гармоничное развитие при сокращении экономических контрастов между отдельными территориями, до 70-х годов на уровне ЕС предпринимались весьма скромные усилия по сглаживанию территориальных диспропорций [13 стр. 143].

     В основном, речь шла лишь о региональных аспектах общей социальной и общей аграрной политики: так, с 1958 г. Европейский социальный фонд (ЕСФ) проводит мероприятия по борьбе с безработицей, а в 1962 г. для содействия улучшению хозяйственной структуры аграрных районов был создан Европейский фонд сельскохозяйственного управления и гарантий. Кроме того, Европейский инвестиционный банк содействовал региональному развитию, осуществляя капиталовложения в районах со специализацией на сельском хозяйстве, угледобыче или черной металлургии. Кроме того, в 70-е годы под воздействием мирового экономического кризиса обострились проблемы старопромышленных районов, превратившихся из локомотивов послевоенной экономики в депрессивные территории [13, стр. 145].

     Первым  действенным инструментом наднациональной региональной политики ЕС стал Европейский фонд регионального развития (ЕФРР), созданный в 1972 г. по инициативе Великобритании, имевшей большие традиции проведения национальной региональной политики. На первый период деятельности ЕФРР (1975-1977 гг.) были предусмотрены ассигнования, в размере, эквивалентном 1,4 млрд. ЭКЮ, что составляло 4% расходов общего бюджета Сообщества. На территории районов, признанных проблемными в рамках национальной региональной политики 9 стран-членов ЕС реализовывали три основные задачи: 1) поддержка инвестиций малых предприятий, создающих менее 10 рабочих мест; 2) капиталовложения в инфраструктуру, связанную с их деятельностью; 3) инвестиции в инфраструктуру горных районов с сельскохозяйственной специализацией. Существовали квоты для всех стран-членов. В результате, основную часть помощи получали проблемные районы Италии, Франции, Великобритании и Ирландии, Греции. С 1979 г. 5% средств ЕФРР представляли собой неквотированное финансирование, позволявшее ЕС выделять помощь любому региону в виде специальных мер или программ. В 1984 г. квоты были заменены на гибкую схему распределения средств – «вилку» индикативных сумм, предусматривающих гарантированный минимум для каждой страны и максимум, который можно было получить на конкурсной основе. В период 1981-1989 гг. отдельной статьей финансировалась поддержка регионов Франции и Италии, пострадавших от вступления в ЕС Испании и Португалии. Начали реализовываться также межгосударственные отраслевые программы – 1987 г. «Стар» (создание в депрессивных районах систем коммуникаций) и «Валорен» (освоение энергетического потенциала отсталых территорий), с 1988 г. – «Ренаваль» (подъем районов с традиционным судостроением) и «Резидер» (структурная переориентация регионов с развитой черной металлургией) [14, стр. 261].

     Поворотным  моментом для региональной политики ЕС стало вступление Испании и  Португалии с огромными территориями невысокого уровня социально-экономического развития и дальнейшее углубление интеграции, выразившееся в принятии Единого европейского акта в 1986 г. В конце 80-х годов была проведена реформа структурных фондов ЕС, детально разработан механизм реализации и инструментарий региональной политики, уточнены ее принципы, цели  и задачи. Таким образом были ведены в действие, основные 4 принципа функционирования структурных фондов: концентрация, означающая группировку принимаемых мер вокруг приоритетных целей; партнерство в работе Еврокомиссии и соответствующих органов власти на страновом, региональном и местном уровнях на всех стадиях деятельности;  дополняемость, в  соответствии с которой все мероприятия фондов ЕС софинансируются со стороны стран-членов; программный характер, под которым подразумевается, что в течение нескольких лет средства используются в структурных программах нацеленных на решение конкретных проблем.

     В этот же период Евростатом была разработана  и представлена единая многоуровневая система регионов ЕС – «Номенклатура  территориальных единиц для статистического  учета - NUTS», которая получила формальный статус в 2002 г. [13, стр. 67]. Выделяется 3 уровня NUTS, которые обычно совпадают с национальными сеткам административно-территориальных единиц соответствующего размера. Для отдельных стран возможна разработка 4-го уровня, при проведении масштабных реформ. Критерием соотнесения регионов NUTS и административных единиц служит численность населения: NUTS 1-го уровня – 3-7 млн. жителей;  NUTS 2-го уровня – 800 тыс., - 3 млн. человек;  NUTS 3-го уровня – 150-800 тыс. человек [13, стр. 69]. По состоянию на начало 2008 г., в 27 странах ЕС было 96 регионов  NUTS 1-го уровня; 271 – 2-го уровня и 1303 – 3-го уровня [18]. 

     Что же касается основных целей, региональной политики ЕС, то с 1989 г. осуществлен  полный переход к «индикативному»  методу предоставления ресурсов, в зависимости от принадлежности региона к той или иной группе «проблемных территорий», соответствующей конкретной цели региональной политики. На период с 1989 по 1993 гг., было определено пять целей, основной из которых являлась «Цель 1» - содействие развитию и корректировке структуры отстающих регионов (выделенных на основе размера ВВП на душу населения в границах регионов NUTS 2-го уровня) [1, стр. 306].

     Дальнейшее  развитие интеграции не изменило вышеуказанной  цели, и способствовало сокращению разрыва между регионами в уровне развития, а также усилению экономического и социального сплочения Сообщества. Создание Евросоюза, присоединение высокоразвитых Швеции, Финляндии и Австрии, а затем значительно менее благополучных государств способствовали трансформации наднационального регулирования территориального развития ЕС в сторону большей прозрачности его  механизмов. При этом, объемы финансирования заметно выросли: так, в 1994-1999 гг. ежегодные ассигнования фондов ЕС на региональную политику достигли 32 млрд. ЭКЮ, в 2002-2006 гг. они выросли почти до 38 млрд. евро, а в 3007-2013 гг. составят около 50 млрд. евро. Удельный вес в общем бюджете ЕС в период с 1994 гг. равнялся 30%, а для каждой последующей семилетней финансовой перспективы возрастал на 3 процентных пункта [18].

     В настоящее время ассигнования на региональную политику ЕС осуществляются через три финансовых инструмента  – структурные фонды ЕФРР и  ЕСФ, а также созданный в 1993 г. Фонд сплочения. Средства из него получают страны, чей ВНД на душу населения не превышает 90% от среднего по ЕС – все 12 «новых» членов, Греция и Португалия.

     В начале 90-х годов в рамках региональной политики ЕС было расширено число  специальных программ Сообщества, в  период  1994-1999 гг., общее число  программ (инициатив) сократилось до 13, но появился ряд новых программ, нацеленных на трансграничное сотрудничество, энергетические сети и кооперацию в сфере регионального сотрудничества. В период  2000-2006 гг.  было сокращено число целей и специальных инициатив, межгосударственна программа «Интеррег» имела три направления: А -  трансграничное; В - транснациональное; С – межрегиональное сотрудничество [21, стр. 126].

     В период 2007 – 2013 гг., осталось три цели: «конвергенция», «региональная конкурентоспособность  и занятость» и «европейское территориальное сотрудничество».  В связи с уменьшением после расширения на Восток среднего по Евросоюзу ВВП на душу населения, возник статический эффект, потребовавший  по ЕС-25 – выше 75%. Программы первых двух целей реализуются в странах-регионах NUTS 2-го уровня, а цели «региональное территориальное сотрудничество» - в регионах  NUTS 3-го уровня, а также в рамках 13 масштабных ареалов транснациональной кооперации [18]. 

     Обзор эволюции региональной политики ЕС сделать  выводы, что с течением времени  уровень развития, степень финансирования, количество инициатив, а также роль региональной политики возрастает, прежде всего, под воздействием территориальных  расширений ЕС, а также углубления интеграционного взаимодействия в рамках Евросоюза. 
 
 
 
 
 

Глава 2. Регионализация и региональная политика на примере Португалии 

     2.1 Португалия: региональная политика в отсутствие традиций регионализма 

     Португалия  достаточно поздно приступила к разработке политики регионального развития по сравнению с другими западноевропейскими  странами. Во многом, это было связано  с исторически сложившейся в стране политической системой, особенно в период диктатуры, начиная с 1928 по 1974 год, что привело к наличию сильной центральной власти и традиционно пассивной позиции местных органов [19].

     Первые  шаги по разработке регионализации и  региональной политики были предприняты  в конце 1960-х годов при утверждении третьего плана экономического развития страны (1968 – 1973 гг.). В этот период акцент был сделан на развитие городской инфраструктуры и создание так называемых «полюсов развития» в отдельных регионах страны.

     После революции 1974 года приоритетным направлением стала разработка национальной социально-экономической стратегии, а региональные проблемы отошли на второй план и стали рассматриваться лишь как часть общеэкономического развития страны [14, стр. 260].

     В 1974 – 1975 годах португальская экономика подверглась глубоким преобразованиям со стороны правительства.  Были национализированы крупные промышленные предприятия и финансовые компании. После вступления страны в Евросоюз в 1986 году португальская экономика стала более диверсифицированной с преобладанием сферы услуг. Ускорилась реприватизация государственного сектора, модернизация и либерализация экономики, ее адаптация к требованиям Евросоюза. При этом, проблемам  межрегиональных контрастов внимание стало уделяться на достаточно позднем этапе – с середины 90-х годов [19].

     Следует отметить, что процессы регионализации страны проходили достаточно сложно, потому что страна является довольно однородной в национальном, языковом, культурном и религиозном плане. Деление Португалии на 18 административных округов сложилось еще в XIX веке. Однако, такое государственное устройство небольшой страны слабо отвечало задачам децентрализации властных полномочий и реализации эффективной региональной политики. Впервые регионы планирования выделены в Португалии в ходе реализации третьего плана развития в 1969 году – Север, Центр, Лиссабон и Юг. Принятая после революции Конституция 1976 года предусматривала определенную децентрализацию власти. Был разработан новый план деления Португалии на административные регионы (хотя это деление формально до сих пор не вступило в силу), муниципалитеты («конселью», их  число не превышает 300) и приходы («фрегезиа» - около 4,2 тыс.) [10, стр. 91].

     Для улучшения управления экономикой  и ее планирования сразу была введена временная схема деления континентальной Португалии на пять округов – Север, Центр, Лиссабон и долина Тежу, Алентежу и Алгарви [14, стр. 138]. В 1979 году были созданы специальные региональные комиссии для реализации планов развития и координации государственных инвестиций в различных секторах экономики. Именно эти округа через три года после вступления Португалии в Европейское сообщество были отнесены ко 2-му уровню NUTS (см. Приложение 2). Однако, отсутствие формального административного статуса у округов и недостаточно проработанная территориальная направленность государственной политики развития отдельных секторов экономики свели на нет деятельность региональных комиссий.