Региональная политика

   Введение.

   Всякое государство  функционирует на определенной  территории, состоящей из некоторого  числа территориальных образований.  Поэтому государство не может  устраниться от мер регулирования  составных частей принадлежащего  ему территориального пространства. Поскольку, входящие в состав  данной страны территориальные  единицы могут значительно различаться  по ряду социально-экономических,  географических, демографических и  иных показателей, то это служит  основанием для существования  у каждой территории своих  экономических, политических, социальных, этнокультурных, правовых и иных  интересов. Вместе с тем несовершенства  рынка служат другим основанием  регулирования развития регионов.

   Существует  понимание, что имеется недостаток  мирового опыта в отношениях  между государством и отдельными  территориями. Однако, если мы посмотрим на опыт федеративных государств, число которых достигает 20, особенно сопоставимых по масштабам с Россией, то мы можем заметить, что здравый смысл подсказал государственным деятелям Австралии, Китая, Канады, Бразилии следующий подход: чем меньше экономический потенциал страны, тем уже должен быть спектр притязаний государства по достижению равномерности социально-экономического развития. Этот исходный принцип является реально эффективным вопреки всем иным пожеланиям. Вместе с тем ограничение разнообразия в форме всеобщего равномерного развития регионов не отрицает индивидуальности и учета специфики отдельных территорий. Существование самостоятельной системы интересов каждого региона сопряжено с проблемами их удовлетворения. Соединение интересов регионов и государства требует как отмечается в литературе по вопросам государственного регулирования регионального развития, формирования партнерских соглашений, взамен ранее существовавших отношений унитарного государства.

   В ряду проблем  регионального развития, в которых  активная роль принадлежит государству,  центральной является та, что  региональные системы не в  состоянии обеспечить сбалансированное  устойчивое социально ориентированное  развитие. Функционирование на отдельных  территориях единой энергосистемы  страны, транспортных коммуникаций, инфраструктуры связи и нефтегазового  комплекса, не является достаточным  условием устойчивого самоуправляемого  развития регионов. Технологическое  единство должно быть дополнено  институциональным единством регионов, то есть основой не только  экономического, но и правового  и психолого-нравственного характера.  Как правило такое единство может быть достигнуто с помощью регулирующих функций государства. Так как традиционный рыночный механизм не в состоянии в полной мере реализовать свои функции из-за неразвитости отдельных региональных рынков (рынка потребительских товаров, рынка жилья, рынка средств производства, финансового рынка, рынка рабочей силы, недвижимости, услуг разного назначения и др.), то процесс институционального развития в основном становится прерогативой государства.

   Существует  ряд изъянов регионального развития, устранить которые субъектам  федерации в большинстве случаев  невозможно. Проявляются эти изъяны  регионов как результат стихийного  самоуправляемого развития регионов  на основе механизма рынка.  Изъяны или провалы регионов - это их неспособность определить  и использовать сравнительные  преимущества регионов как по  объективным, так и субъективным  причинам. 

1. Региональная политика.

    Региональная политика зародилась в качестве одного из направлений государственного регулирования рыночной экономики в годы мирового экономического кризиса 1929-1932 гг. и первоначально основывалась на известных работах Джона Кейнса, который обосновал роль государства в качестве регулятора экономической и социальной жизни страны. В 50-60 гг. она была направлена на создание новых рабочих мест в регионах с ярко выраженным избытком рабочей силы (в сельскохозяйственных и старопромышленных районах). Как известно в странах с рыночной экономикой государство, собирая налоги с компаний частного сектора и с доходов населения, является одновременно инструментом распределения полученных средств. При этом осуществляемая государством региональная политика направлена на сглаживание региональных диспропорций как внутри отдельных стран, так и между отдельными регионами (например, в рамках Европейского сообщества в Западной Европе). В Великобритании, например, традиционно региональная политика была направлена на переориентацию и перераспределение избыточных и мобильных капиталов и рабочих мест из районов ускоренного развития (районов-доноров) в депрессивные районы (районы-реципиенты) в качестве основного механизма стимулирования экономического развития депрессивных районов и устранение региональной несбалансированности. В современных условиях наметился ряд тенденций в региональной политике, связанных с общим направлением её развития: от политики перераспределения к структурной политике: Первой и общей является тенденция к большей передаче ответственности регионам. Второе - происходит переход от экзогенной к эндогенной региональной политике; Сдвиг от политики перераспределения к структурной роли заключается в следующем: в 80-90 гг. региональная политика стала меньше ориентироваться на перераспределение доходов и занятости и больше на стимулирование структурных изменений. Цель этого - достижение большей диверсификации и повышение общего потенциала до экономического роста. Третья тенденция - государства отказываются от субсидий, принимают меры, направленные на повышение конкурентоспособности и улучшение регулируемой предпринимательской среды с помощью развития инфраструктуры, обеспечивающей предпринимательскую деятельность, трансфера технологий, консалтинговых услуг. Четвертая тенденция тесно связана с третьей - это отмена традиционных крупномасштабных схем стимулирования. Преобладает децентрализованный подход в административном управлении; стимулы направляются на создание новых фирм и проектов, а не на поддержку уже существующих. Пятое - происходит сближение региональной и научно-технической политики. Поиск внешнего решения региональных проблем заменён поиском внутренних решений в самом регионе. Таков анализ мировых тенденций развития региональной политики в целом. В России за последние несколько лет региональная проблема стремительно выросла в одну из самых острых проблем общественного развития. Эта проблема не ограничивается вопросами экономической, культурной или политической жизни, но пронизывает все стороны нашей жизни. Темпы перехода к рынку оказались весьма различными в центре и провинции, обострился национальный вопрос и политические противоречия между властями разного уровня. Всё это заставляет уделять региональным проблемам повышенное внимание. Более того: региональная проблема становится вопросом о выборе пути развития. Как отмечает большинство исследователей, в настоящее время в России нет региональной политики: подобная политика как сознательно и последовательно разрабатываемая система действий центральных и местных органов власти находится только в стадии разработки. Новая региональная политика может создаваться с нуля на фундаменте сложившихся региональных реальностей. Региональная политика будет тем активнее, чем четче будет отражать действительные региональные интересы, способы и методы их реализации. 

1.1. Политика регионального развития в РФ: проблемы и перспективы. 

   Если федеральная власть в ближайшие годы не определит параметров новой региональной политики в стране, то уже через 2-3 года она столкнется с тем, что диспропорции в уровне и темпах развития отдельных территорий России могут привести к утрате в долгосрочной перспективе экономического контроля над наиболее отдаленными от Москвы и, одновременно, наиболее вовлеченными в процессы мировой интеграции землями. 

Актуальность  разработки и реализации государственной  политики регионального  развития в РФ 

   Актуальность  разработки новой государственной  политики регионального развития  для РФ определяется тем, что  российское государство на протяжении  последних 10-15 лет потеряло контроль  над процессами пространственного  и/или территориального развития  страны.

   На уровне  субъектов федерации это выражается  в том, что зона управления  органов государственной власти  постоянно сокращается: границы  рынков больше не совпадают  с административными границами, экономическая активность наиболее крупных хозяйствующих субъектов в современных условиях не может эффективно регулироваться региональными властями. Последовательно из ведения субфедерального уровня управления уходят: финансовые потоки (начало 1990-х), крупные производства (конец 1990-х). Сейчас, по мере продвижения в регионы общероссийских и международных торговых сетей, перестанут быть подконтрольными потребительские рынки, а на очереди — энергорынок и рынок ЖКУ, реструктуризация которых позволит выступить на них в качестве операторов крупным компаниям — нерезидентам старых административных регионов. За эффективную экономику региональные власти больше не отвечают, прямо управлять ей фактически не могут, собственных проектов в этой сфере не имеют.

   Органы государственной власти субъектов федерации, утрачивая влияние на экономически эффективный сектор регионального хозяйства, превращаются в ответственных за остаточный, ещё нереформированный сектор, унаследованный от старой экономики. К этому же подталкивает их проект реформ в социальной сфере и в сфере местного самоуправления, разработанный федеральным центром в 2001-2002 годах. При этом чрезвычайно велик риск переход региональных властей на позиции идеологического и экономического/управленческого аутсайдера. Возможный итог: дальнейшая «социализация» бюджета, постоянный бюджетный кризис (дефицит источников дохода), утрата стратегических планов развития региона в рамках открытого рынка, потеря рычагов оперативного управления.

   При сохранении  инерционного сценария развития  системы управления региональные  власти рискуют в отношении  подведомственной им территории  постепенно превратиться в одно  из ключевых препятствий для  развития экономики, в обузу  для тех, кто самостоятельно  вписался или пытается вписаться  в систему глобальных обменов  на открытом рынке. Регионов, так  или иначе интегрировавшихся  в глобальный рынок, а потому  интенсивно развивающихся, в настоящее  время в России практически  нет. Исключение составляет Московская  агломерация и, может быть, благодаря  прямым усилиям президентской  команды в последние годы —  Санкт-Петербург.

   При этом  данные регионы не в состоянии  выполнить функции девелоперов для всех остальных регионов страны.

   Очевидно, что  в сложившейся ситуации для  российского государства особую  актуальность приобретает вопрос  о новой политике регионального развития: в чем ее суть, каковы механизмы реализации, какие проекты должны быть реализованы уже в ближайшее время?

   Подчеркнем, что  актуальность данного вопроса  существует не только для регионального,  но и для федерального уровня. Федеральные власти постепенно  утрачивают механизмы работы  с территориями: старые — в  виде масштабных инвестиционных  проектов развития физических  инфраструктур (строительство железных  дорог, «ГОЭЛРО», так называемое  «размещение производительных сил»  и пр.) уже не работают, а новые  не найдены. Механизмы «федеральных  целевых программ» не работают. Уровень диспропорций между территориями  продолжает расти. Ставка федеральной  власти на наиболее успешно  адаптировавшихся к глобальному  рынку субъектов — крупные  корпорации — как на региональных девелоперов, в неявном виде сложившаяся к концу 90-ых годов, не оправдывается. Можно предположить, что несмотря на усилия силовых структур, крупные российские корпорации в ускоренном темпе будут и дальше преобразовываться в ТНК, становясь неуправляемыми («неуловимыми») для национального правительства.

   Единственный  выход для федеральной власти  — стимулировать появление новых  субъектов, которые возьмут на  себя выполнение функции региональных  девелоперов и заново «соберут» российские земли для развития. Первая попытка в этом направлении была сделана в форме создания федеральных округов. Однако, как показывает опыт 2000-2003 годов, округа как институт оказались не способны перейти от контрольных к аналитическим, и, тем более, к проектным функциям относительно подведомственных им макрорегионам. В настоящий момент обсуждается ход на усиление полномочий и финансового обеспечения муниципалитетов, а также на укрупнение самих субъектов, существенное сокращение их числа. Решение, на наш взгляд, способное достичь своей цели только в условиях изменения принципов территориального управления и организации государства в целом. Сумма аутсайдеров не создает девелоперов. 

   Сохранение созданной  по производственно-технологическому  принципу пространственной  организации страны  стало невозможным  после открытия  национальной экономики  и интеграции России  в глобальный рынок

   До конца 1980-х гг. политика регионального развития в СССР следовала принципу выравнивания уровня индустриализации территорий за счёт государственной модернизации их промышленного потенциала. При этом, если верить документам Госплана и СОПСа, в советское время территориальные приоритеты всегда были четко обозначены:

• в 1920-1930-е годы это — подъем отсталых окраин (Закавказье, Средняя Азия);
• в 1930-е и начале 1940-х годов — создание второй металлургической базы и максимально удаленных от вероятностного противника машиностроительных заводов-дублеров на Урале и в Сибири;
• в 1950-70-е годы — ускоренное развитие восточных районов страны;
• в 1960-1980-е годы — формирование крупных территориально-производственных комплексов и т.д.

   Перелом в  региональном развитии страны  произошел в 1990-е г.г. Индустриализация  регионов перестала быть основным  способом «стягивания» в них  ключевых ресурсов развития (финансовых, интеллектуальных, природно-культурных  и пр.). Сформированная в эпоху  советской индустриализации экономика  начала интегрироваться в глобальный  рынок, перестала быть замкнутой  и самодостаточной. Эффективность утратили как отдельные производственно-технологические комплексы, так и их территориально-производственная проекция в виде системы расселения.

   Из неэффективных  пространственных структур стали вымываться ресурсы и, в первую очередь, — человеческие. Например, Мурманская, Архангельская области и республика Коми за 1990-е годы и потеряли 20-25 % населения. Прогнозы тоже не благоприятны. По худшим из них, потери в этих регионах достигнут 30-40% населения. Происходит опустынивание ранее освоенных территорий. По данным Всероссийской переписи 2002 года даже в центральных старонаселенных областях России поселения свертываются и исчезают. Так называемый, миграционный «западный транзит» фактически оголяет Дальний Восток и районы Севера.

   Неэффективная пространственная организация страны повлекла за собой рост расходов на поддержание инфраструктур, избыточных в теряющих население и производственные активы территориях и недостаточного в растущих регионах (ограниченность возможностей портового хозяйства, экспортных трубопроводов в нефтегазовом комплексе и пр.). Так по оценке экспертов Института Брукингса ежегодные потери РФ от неэффективной пространственной организации экспертно оцениваются в 2,25-3,0% ВВП в год