Регулирование бюджетного дефицита в целях стабилизации экономической политики государства

    • увязать составление бюджета  со среднесрочным бюджетным планированием, что важно для определения финансовой политики государства на перспективу и выработки программы действий правительства по ее реализации. При этом каждый последующий финансовый год необходимо вносить коррективы в составляемый и ежегодно уточняемый трехлетний финансовый план. Это позволит более четко определять приоритеты бюджетной и налоговой политики, прогнозировать стратегию на финансовых рынках и размеры внешних заимствований;

    • разработать цивилизованную процедуру  секвестра расходов с одновременным  созданием системы достаточных резервов, необходимых для оперативного реагирования на изменяющуюся ситуацию;

    • обеспечить полномасштабный переход на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней;

    • внедрить в практику распределение бюджетных средств на конкурсной основе;

    • совершенствовать систему государственного финансового контроля с определением координирующих в этой сфере органов ветвей власти, восстановлением ведомственного финансового контроля, контролирующей вертикали, ужесточением санкций за незаконное и нецелевое использование государственных средств.

    В основе межбюджетных отношений среди  прочих лежат и такие принципы, как распределение и закрепление  расходов бюджетов, разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по определенным уровням, равенство бюджетный прав субъектов Федерации и муниципальных образований.

    По  уровню централизации налоговых  доходов Россия примерно соответствует  среднему для федеративных государств показателю. Более высокую децентрализацию могут себе позволить развитые экономически и политически федерации. Для стран же с развивающейся и переходной экономикой действует ряд серьёзных ограничений, таких, как макроэкономические риски, зависимость от внешних рынков, значительные межрегиональные различия, неразвитость институтов гражданского общества и др. Высокая децентрализация налоговых доходов для них крайне опасна по разным причинам, в частности: центральное правительство теряет рычаги для проведения фискальной политики, усиливается роль политических факторов торга между центральными и региональными органами государственной власти. Нельзя недооценивать то, что децентрализация налоговых ресурсов невозможна без нормального гражданского общества, без сформировавшихся демократических институтов. Если этого она не достигает своих конечных целей.

    Поэтому вопреки распространенному мнению дополнительная централизация налоговых доходов с обязательным последующим увеличением объемов финансовой помощи может привести к улучшению состояния региональных бюджетов, что и произошло. Например, в 2001 г. после принятия принципиального решения о полной централизации налога на добавленную стоимость и усиления за счёт этого бюджетного выравнивания путём создания Фонда компенсаций.

    В целом управлением расходами  региональных и местных бюджетов занимаются преимущественно финансовые органы администраций (правительств) субъектов Федерации и муниципальных образований. Чаще всего, финансовые органы озабочены необходимостью провести финансирование расходов, не обеспеченных доходной базой. Показатели повышения эффективности расходов в бюджетах не учитываются и в этом смысле не являются достоверными. Одной из основных проблем, мешающих вести работу по повышению эффективности расходования средств региональных и местных бюджетов, является недостаточный уровень менеджмента в общественном секторе. Он должен выполнять постоянную работу, связанную с планированием бюджетных расходов в увязке с конкретными видами общественных услуг, сравнительный анализ эффективности расходования бюджетных средств на основе сопоставимых индикаторов, мониторинга деятельности бюджетной сети по оказанию общественных услуг¹⁷.

    Пока  же действуют в основном административные методы, а чаще отмечаются случаи скрытого противодействия повышению эффективности расходов бюджета. При этом не определяются подразделения региональных и местных органов власти и управления, ответственные за работу по снижению бюджетных расходов. Нормативная база в недостаточной мере регулирует все этапы расходования денежных средств территориальных бюджетов, нет системы, стимулирующей и контролирующей работу органов государственной власти и местного самоуправления, а также отдельных служащих к проведению более рациональной политики в отношении бюджетных расходов. Информации для разработки и принятия управленческих решений по оптимизации расходов региональных бюджетов также недостаточно.

    Когда большинство региональных бюджетов дефицитно, вопрос о том, куда направить  средства, неактуален, так как их хватало только на финансирование самых необходимых потребностей. Существенный рост доходов консолидированы региональных бюджетов после девальвации рубля в августе 1998 г. поставил перед финансовыми органами проблему отсутствия прозрачных методик эффективного и корректного планирования расходов бюджета. При этом основой для управления бюджетными расходами должны являться прозрачность финансовой отчетности, наличие нормативов и правил, в соответствии с которыми планируются расходы по всем уровням бюджетной системы.

    В настоящее время одним из основных способов "псевдооптимизации" расходов региональных бюджетов, применяемых  на практике, является сокращение финансирования, что приводит к неконтролируемому снижению качества услуг, нарушениям сложившихся технологий производства работ и надежности инженерных систем. По экспертным оценкам, обеспечение полного финансирования текущих расходов региональных бюджетов возможно путём принятия комплексных мер, включающих сокращение издержек оказания бюджетных услуг, оптимизацию количества и изменение структуры оказываемых услуг, увеличение стоимости бюджетных услуг, оплачиваемых потребителями, ревизию и сокращение льгот, наведение порядка с их получением, сокращение несанкционированного пользования общественными услугами.

    В условиях нехватки доходов продолжается привлечение заемных средств  на финансирование текущих расходов региональных бюджетов, что в мировой  практике считается неприемлемым. Декларации региональных органов государственной власти о прекращении этой практики не выполняются. Использование неденежных форм расчетов значительно уменьшилось за последние несколько лет, но все равно сохраняется. По-прежнему предоставляются дотации, субсидии и льготы по уплате налогов в региональные бюджеты и по арендной плате за нежилые помещения. Тарифы на энергию, воду, канализационные сточные воды, услуги жилищно-коммунального хозяйства часто устанавливаются ниже себестоимости, что вынуждает предусматривать в бюджетах расходы на компенсацию убытков по оказанию этих услуг.

    Не  соблюдается зависимость между  количеством сотрудников, величиной  бюджетного финансирования и численностью обслуживаемого населения, да и сама численность сотрудников государственного (муниципального) сектора превышает  разумную. Сеть получателей бюджетных средств не унифицирована, не оптимизированы затраты на её содержание. Исчерпывающий перечень получателей бюджетных средств часто не ведется и не обновляется, т. е. сеть непрозрачна для финансовых органов. Количество бюджетных учреждений, финансирующихся за счет средств территориальных бюджетов, в значительной своей части избыточно и не соответствует возможностям бюджетов по их финансированию и спросу потребителей общественных услуг. Избыточность проявляется в громоздкости управленческого аппарата, дублировании функций, численности штатов сверх оптимальной, предоставлении дорогостоящих услуг ограниченному кругу потребителей вместо оказания массовых услуг широкому кругу потребителей. По экспертным оценкам, только за счет инвентаризации, унификации и стандартизации услуг бюджетных учреждений возможно сокращение расходов региональных бюджетов до 3%.

    При составлении региональных бюджетов часто не прогнозируется численность  потребителей бюджетных услуг по отраслям.

    Недостаточно  используется такой механизм повышения эффективности расходов бюджетных учреждений, как лимитирование потребления ресурсов в натуральных показателях. Наиболее затратные из них - тепловая и электрическая энергия, вода, услуги по канализации, вывоз твердых бытовых отходов, транспортные услуги и услуги связи. Сейчас лимиты потребления ресурсов в натуральных показателях слабо зависят от объема оказываемых общественных услуг бюджетным учреждением, и в основном определяются денежными лимитами финансовых органов и потреблением ресурсов в прошедшем финансовом году, определяемом по выставленным счетам. Из-за отсутствия приборов учета точных данных о величинах потребления тепловой и электрической энергии, воды бюджетными учреждениями в натуральных показателях не имеется. Выставление счетов поставщиками производится на основании их расчетных данных или, в лучшем случае, по показаниям данных приборов учета. Они не могут быть проверены и соответственно оспорены бюджетными учреждениями. По оценкам, с установкой приборов учета суммы выставляемых счетов могут быть снижены до 30 – 40%.

    Пока  слабо применяется практика контрактации – найма органами государственной власти и местного самоуправления частных компаний для оказания населению услуг, ранее традиционно оказываемых организациями общественного сектора. Немногочисленные успешные примеры – коммерциализация наземного общественного транспорта маршрутными такси во многих городах России. Имеется потенциал расширения контрактации в обслуживании жилищного фонда, лифтового хозяйства, вывозе твердых бытовых отходов и т.п. Еще один из резервов оптимизации расходов региональных бюджетов - нормализация процедур ведения бюджетными учреждениями предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход. Объём её составляет несколько процентов от расходов региональных бюджетов, а по оказанию некоторых видов услуг государственный (муниципальный) сектор является монополистом. Соответственно увеличиваются штаты бюджетных учреждений, используются дополнительные по сравнению с необходимыми помещения, потребляются ресурсы в виде тепловой и электрической энергии, вода, услуги канализации. Тарифы на эти ресурсы для ведения предпринимательской деятельности бюджетных учреждений соответствуют тарифам их по оказанию общественных услуг. Это ведет к скрытому перекрестному субсидированию одних услуг за счет других и увеличивает расходы бюджетов на дотирование соответствующих поставщиков услуг. При отсутствии достаточного контроля за предпринимательской и иной деятельностью, приносящей доход, возможно занижение цен (расценок, тарифов) на платные услуги бюджетных учреждений до уровня ниже рыночных;

    Предупредить  данные нарушения должен консолидированный  учет доходов бюджетных учреждений из всех источников финансирования и планирование покрытия расходов бюджетных учреждений за счет всех их доходов. Кроме этого, остается неурегулированным вопрос о целесообразности ведения прибыльных видов деятельности предприятиями и организациями, находящимися в государственной (муниципальной) собственности и на частичном бюджетном финансировании. Это усугубляется традиционным стремлением региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления распространить свое влияние на все стороны экономической жизни. Часто при этом пополнение бюджета за счет неналоговых доходов оказывается незначительным.

    Эти вопросы законодательно не регламентированы и соответствующие финансовые операции не планируются, что ведет к тому, что бюджетные учреждения по ним не отчитываются. В то же время, как показывает мировая практика, одним из наиболее эффективных способов снижения расходов бюджетов является коммерциализация отдельных услуг.

    Существующая  форма бюджетной отчетности не дает возможности оценить степень эффективности расходования бюджетных средств как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Повышенная доля консолидированных региональных бюджетов в расходах всей бюджетной системы страны по отношению к аналогичной доле в доходах (см. таблицу) является причиной высокой значимости межбюджетного регулирования в стране и вообще большого внимания, уделяемого федеральным правительством ситуации с расходами региональных и местных бюджетов.

    Таблица 6

    Доля  консолидированных  региональных бюджетов в бюджетной системе  страны¹⁸

    Одними  из очевидных форм неэффективного расходования бюджетных средств на региональном и местном уровнях является часто  неоправданное и завышенное предоставление региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления гарантий и поручительств коммерческим предприятиям, а также предоставление индивидуальных налоговых льгот, что можно рассматривать как скрытое субсидирование данных предприятий за счет бюджетных средств.