Регулирование бюджетного дефицита в целях стабилизации экономической политики государства

    Совокупность  всех видев государственных доходов, формируемых разными методами, их взаимоувязанное применение составляют систему государственных доходов. Система государственных доходов призвана решать не только фискальные, но и экономические задачи - стимулировать рост производства и повышение его эффективности, влиять на размещение производительных сил по территории страны, содействовать ускорению научно-технического прогресса. Выполняя фискальную функцию, система государственных доходов не должна подрывать финансовую устойчивость основного звена хозяйствования - предприятий (объединений, организаций).

    Центральное место в системе государственных  доходов занимают налоги. Они являются универсальной и вместе с тем  исходной категорией, выражающей основные свойства финансов, функционирующих  в развитой экономической   системе  рыночного  типа.   Именно  в условия  функционирования рыночной экономики налоговая форма становится преобладающей в общей системе финансовых взаимосвязей.

    Налоги  являются   главным   инструментом   перераспределения национального  дохода и обеспечивают мобилизацию  преобладающей части финансовых ресурсов при формировании как бюджетных, так и внебюджетных фондов. Виды налоговых поступлений, механизм взимания каждого из них определяются в законодательном порядке и закрепляются за соответствующими органами государственного управления.

    Налоги имеют фискальное, экономическое и социальное значение. Обеспечивая органы государственной власти необходимыми источниками денежных средств, налоги  выполняют свою фискальную роль.  Вместе  с тем механизм исчисления налогов, применяемые налоговые льготы могут положительно  влиять  на  развитие  общественного  производства, совершенствование его отраслевой и территориальной структуры, нужных инфраструктурных объектов и т.д. И наконец, с помощью налогов решаются важные социальные задачи, регулируются доходы разных социальных групп населения, освобождаются от налогообложения лица, находящиеся за чертой бедности, устанавливаются налоговые льготы исходя из требований демографической политики и т.п.

    Вторым  по  фискальному  значению  доходом  являются государственные займы. Они используются не только для покрытия бюджетного дефицита, но и для обеспечения различных капитальных затрат, особенно в части инвестирования средств в государственный сектор экономики. Существенно возрастает значение займов в периоды кризисного состояния экономики, когда усиливается финансовая напряженность разных звеньев финансовой системы. Как правило, рост финансовой напряженности связан с высоким уровнем военных расходов, крупными платежами по ранее взятым государственным займам, увеличением государственных расходов, обусловленных растущими социальными программами и необходимостью государственного вмешательства в экономику. Рост займов в период экономического кризиса может даже опережать увеличение налогов, поскольку последние в силу недостаточной эластичности не способны быстро мобилизовать крупные финансовые ресурсы.

    Займы находят применение в разных звеньях  государственных финансов: федеральном, республиканских и местных бюджетах; при формировании внебюджетных фондов; в составе привлеченных средств государственных предприятий. В последние годы особенно возросла доля займов в источниках бюджетных поступлений. Они широко применяются для покрытия бюджетного дефицита, причем не только на федеральном и      республиканском уровнях, но и на местном уровне. Вместе с тем функционирование финансового рынка позволяет использовать займы и для покрытия расходов государственных   предприятий.   Финансирование капитальных вложений, направляемых на модернизацию предприятий, обновление и расширение их материально-технической базы может осуществляться теперь за счет привлечения дополнительных финансовых ресурсов путем реализации облигаций займов.

    Между налогами и государственными займами  существует тесная связь, определяемая тем, что финансовой базой погашения займов выступают налоги. Растущие расходы государства, связанные с погашением займов и выплатой процентов по ним, обусловливают необходимость повышения налогов.

    Последнее может быть обеспечено как за счет повышения ставок действующих налогов, так и путём введения новых видав налоговых платежей. Существует и обратное влияние налогов на займы. Например, рост налогов неизбежно наталкивается на сопротивление налогоплательщиков, и правительство, не желая допустить обострения социальной напряженности, идет по пути выпуска все новых и новых заимов. Единственным барьером на этом пути является платежеспособный спрос населения и предприятий на государственные ценные бумаги, который, конечно, имеет определенный предел.

    Третьим методом мобилизации государственных доходов является эмиссия, причем не только бумажноденежная, но и кредитная. К эмиссии государство прибегает лишь в том случае, если налоговые и займовые поступления не обеспечивают покрытия растущих государственных расходов, а на финансовом рынке складывается ситуация, неблагоприятная для выпуска новых займов. И бумажноденежная, и кредитная эмиссии, если они не связаны с потребностями хозяйственного оборота, а обусловлены необходимостью покрытия бюджетного дефицита, ведут к усилению инфляционных процессов в экономике. Поэтому страны с развитым рыночным хозяйством обычно стремятся не прибегать к кредитной эмиссии, заменяя ее выпуском займов. Однако и займы могут ускорять течение инфляционных процессов; ведь владельцы облигаций, реализуя их на финансовом рынке, могут провоцировать инфляционный процесс, хотя последний протекает не в таких масштабах и не такими темпами, как это происходит при эмиссии.

    В современных условиях исполнительной власти для покрытия огромных государственных  расходов не хватает налоговых поступлений, а денежная эмиссия ведет к инфляции. Отказ правительства от использования на эти цели кредитов центрального банка РФ привел к тому, что их место заняли займы внутри страны и за рубежом. В результате резкого увеличения дефицита бюджета и растущих заимствований существенно возрос государственный долг России, как внутренний, так и внешний. В 1996г. его величина составляла 1001,0 трлн. руб. и к 2000г. увеличилась почти в 4 раза¹⁵.              

    Охарактеризованные  выше методы мобилизации государственных доходов позволяют формировать бюджетные фонды на разных уровнях государственного управления. Внебюджетные фонды создаются посредством налогов и неналоговых платежей; эмиссия здесь не применяется. В ходе образования децентрализованных денежных фондов широко используются другие методы: отчисления, различного рода взносы, добровольные поступления и т.д. Особенно широко эти методы применяются на государственных  предприятиях  и  низовом  уровне  формирования внебюджетных фондов.

    В последнее время в связи с переходом на рыночные основы хозяйствования и начавшейся приватизацией несколько увеличились поступления от неналоговых источников. Сюда прежде всего относятся доходы от эксплуатации государственной собственности (дивиденды) и от продажи (сдачи в аренду) имущества, созданного за счет бюджетных инвестиций. Они могут полностью или частично включаться в доход бюджета или направляться на нужды развития соответствующего предприятия.   

    По  уровню централизации налоговых  доходов Россия примерно соответствует среднему для федеративных государств показателю. Более высокую децентрализацию могут себе позволить развитые экономически и политически федерации. Для стран же с развивающейся и переходной экономикой  действует ряд серьезных ограничений,  таких,  как макроэкономические риски, зависимость от внешних рынков, значительные межрегиональные различия,  неразвитость  институтов  гражданского общества и др. Высокая децентрализация налоговых доходов для них крайне опасна по разным причинам, в частности: центральное правительство теряет рычаги для проведения фискальной политики, усиливается роль политических факторов торга между центральными и региональными органами государственной власти. Нельзя недооценивать то, что децентрализация  налоговых  ресурсов  невозможна  без  нормального гражданского   общества,   без   сформировавшихся   демократических институтов. Если этого нет, она не достигает своих конечных целей.

    Поэтому вопреки распространенному мнению дополнительная централизация налоговых  доходов с обязательным последующим увеличением объемов финансовой помощи может привести к улучшению состояния региональных бюджетов.

    Россия  находится только в начале реального  формирования бюджетного федерализма. Ключевым вопросом в этом отношении  является то, какая степень децентрализации бюджетных доходов необходима и определяет ли она развитие федеративных отношений.  

    3.2. Оптимизация бюджетных  расходов в направлении  стабилизации бюджета

    Бюджетная политика в области расходов в  ближайшей перспективе будет  реализоваться исходя из объема ресурсов, определенных в рамках прогноза доходов и источников финансирования бюджетного дефицита,

    Процедура составления проекта бюджета  должна позволять    федеральным  органам исполнительной власти самостоятельно определять наиболее важные направления расходования средств внутри отрасли исходя из возможностей бюджета по финансированию конкретных отраслей экономики и социальной сферы при сохранении общих приоритетов, предусмотренных в проекте федерального бюджета.

    Предстоит сделать болезненный шаг — сократить число бюджето-получателей. Наличие более 140 прямых получателей средств из федерального бюджета делает его трудноисполнимым. Бюджетные средства должны распределяться по перечню, ограниченному количеством федеральных органов исполнительной власти, при этом остальные бюджетные учреждения должны быть включены в состав профильных министерств и ведомств. Это позволит создать более эффективную ведомственную структуру расходов бюджета, строже спрашивать за его исполнение с ограниченного круга министерств и ведомств.

    В условиях ограниченности финансовых ресурсов важно выделить приоритеты расходования бюджетных средств и определить статьи, которые не являются первоочередными и могут быть сокращены в следующем году. Среди расходов приоритетного характера следует выделить следующие:

    • социальные расходы, доля которых существенно возрастает в общем объеме бюджета; в структуре социальных расходов также будут выделены приоритеты: расходы на выплату пенсий, культуру и искусство;

    • военные расходы, уровень финансирования которых сохранится. Финансовые аспекты проведения военной реформы будут отражать в первую очередь приоритетное финансирование расходов на оборонные научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки. Предстоит осуществить реструктуризацию военно-промышленного потенциала при сохранении финансирования наиболее ценных его элементов, а также процесса разработки новейших образцов оружия как основы модернизации Вооруженных Сил. Значительных денежных средств потребует финансирование затрат на обеспечение выходными пособиями и жильем увольняемых из Вооруженных Сил военнослужащих, без чего не удастся осуществить начальный этап военной реформы;

    • расходы на содержание судебной системы, которые должны возрасти, чтобы обеспечить реальную независимость этой ветви власти; полное и своевременное финансирование судебной системы создаст необходимую основу для борьбы с преступностью и коррупцией;

    • расходы на реструктуризацию угольной отрасли будут направлены на осуществление финансирования ликвидации убыточных шахт и мероприятий по социальной защите шахтеров: реформа механизма бюджетного финансирования угольной отрасли направлена на повышение эффективности и усиление контроля за целевым использованием бюджетных средств на основе заключения договоров между государством и угольными предприятиями, от выполнения которых будет зависеть объем финансирования отрасли.

    Методы  реализации программы экономии государственных  расходов¹⁶:

    • проведение инвентаризации и сокращении количества юридических лиц и численности работников, занятых в бюджетной сфере, содержание которых финансируется за счет средств федерального бюджета;

    • анализ условий оплаты труда в  организациях, финансируемых из федерального бюджета;

    • поэтапный отказ от дотаций и  субсидий, осуществляемых за счёт федерального бюджета;

    • оптимизация расходов по обслуживанию государственного долга;

    • обеспечение контроля за соблюдением  бюджетными организациями лимитов потребления электро- и теплоэнергии;

    • усиление контроля за заключением договоров, определяющих обязательства бюджетных орагнизаций;

    • урегулирование объёмов кредиторской задолженности;

    • инвентаризация и проверка законности и эффективности использования  зданий, находящихся в федеральной  собственности;

    • ревизия нормативно-правовой базы с целью исключения бюджетных расходов, не обеспеченных реальными источниками финансирования.

    Анализ  причин бюджетного кризиса показывает, что до тех пор, пока в России не будет полномасштабной системы  цивилизованных бюджетных процедур, существует опасность воспроизводства бюджетного кризиса. В этих условиях Правительство РФ предлагает следующие меры:

    • осуществлять составление проекта  бюджета, на очередной финансовый год  исходя из предельных лимитов финансирования, доводимых до бюджетополучателей, что упростит работу по подготовке бюджета, сделает его показатели реалистичными и упорядочит запросы министерств и ведомств (такая практика ранее уже использовалась);