Регулирование бюджетного дефицита в целях стабилизации экономической политики государства

    При дискреционной бюджетно-фискальной политике, характеризующейся целенаправленным изменением величин государственных расходов, налогов и бюджетного сальдо (дефицита или профицита), в период спада создается дефицит государственного бюджета для увеличения государственных расходов (например, на производственные инвестиции с целью создания новых рабочих мест) или снижения налогов. В период циклического подъема рыночной экономики целенаправленно создается бюджетный профицит, т.е. сдерживаются расходы и повышаются налоги, в результате чего в бюджет поступает больше доходов».

    По  формам собственности источники  финансирования бюджетного дефицита можно  разделить на собственные и заемные. К собственным относятся  поступления  (безвозвратные)  ресурсов  от  имущества, находящегося в собственности  государства и местного самоуправления. Заемные источники привлекаются как временно свободные ресурсы финансового рынка, носят возвратный характер, относятся на увеличение государственного долга³, требуют процентных расходов по их обслуживанию.

    Они классифицируются на внутренние и внешние, а по способу привлечения относятся к кредитам и займам имея в виду, что кредиты предоставляются на основе договоров и соглашений, а займы реализуются посредством эмиссии государственных ценных бумаг.

    Финансирование  дефицита бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов имеет ряд особенностей. Во-первых, это ограничение (запрещение) их доступа к внешним источникам. Во-вторых, отсутствие у них ресурсов от реализации запасов валютных ценностей (драгоценных металлов и драгоценных камней), поскольку большинство субъектов, и тем более органов местного самоуправления, не имели ни экономической, ни правовой возможности реализовать соответствующие фонды. Такое право было временно предоставлено отдельным регионам в соответствии с договорами о разграничении полномочий с федеральным центром (Республика Саха/Якутия, Республика Татарстан, Магаданская область).

    Бюджетный кодекс РФ ограничивает возможность  привлечения внешних источников для финансирования бюджетного дефицита лишь федеральным уровнем. Практика выхода некоторых субъектов Федерации на международные рынки капиталов оказалась крайне неэффективной из-за высоких рисков неплатежеспособности региональных заемщиков.

    Источники финансирования дефицита бюджетов на всех уровнях утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств муниципальных образований, и при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

    Финансирование  дефицита характеризуется специфическими финансовыми инструментами и технологиями, посредством которых ресурсы из других финансовых сфер и финансовых кругооборотов попадают в бюджетную систему государства. Используются следующие способы финансирования дефицита государственного бюджета: дополнительные налоговые поступления от принятия новых законодательных решений и улучшения налогового администрирования; займы на внутреннем и внешнем рынках; долговые обязательства (кредиты); кредитно-денежная эмиссия (монетизация); использование переходящих или временно свободных остатков бюджетных средств на счете федерального казначейства; привлечение средств из стабилизационных фондов (находятся в стадии освоения).

    Реальными источниками внутреннего финансирования дефицита (профицита) федерального бюджета в 1999-2001 гг. являлись поступления от выпуска и размещения государственных ценных бумаг (государственных краткосрочных облигаций - ГКО и облигаций федеральных займов - ОФЗ), поступления от приватизации объектов государственной собственности и реализации   драгоценных металлов   и драгоценных камней   из государственных запасов. Они использовались на обслуживание и погашение внутреннего государственного долга и покрытие кассовых разрывов.

    Необходимо  отметить, что государственные займы осуществляются не только с целью финансирования и дефицита федерального бюджета, но также и с целью «погонки» государственной финансовой отчетности под требования МВФ, что осуществлялось на протяжении пяти лет с 1994-1998годах. Начиная с 1999г., государственные заимствования нередко используются с целью стерилизации избыточной денежной массы⁴. 

    Сальдо  по источникам внешнего финансирования дефицита бюджета было отрицательным: средства федерального бюджета расходовались  на обслуживание и погашение внешнего государственного долга, внешние заимствования в последние годы являются незначительными и используются на локальные цели структурных реформ.

    Кредитно-денежная эмиссия в нашей стране не используется как способ финансирования бюджетного дефицита и защищена бюджетно-банковским законодательством. Дополнительные налоговые поступления учитываются при составлении проектов бюджетов и Бюджетным кодексом РФ также не рассматриваются как данный способ.

    Все более активно осваивается резервирование бюджетных доходов, хотя это и не предусмотрено Бюджетным кодексом.

    Средства  резервного фонда могут использоваться только на замещение внутренних и  внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета и  погашение государственного долга. Эти крупные финансовые ресурсы правительство может размещать на финансовых рынках, в государственных ценных бумагах. Управление ими осуществляется Министерством финансов РФ в порядке, определяемом Правительством РФ.

    Экономические условия России диктовали необходимость включения в механизм финансирования дефицита государственного бюджета другого инструмента, а именно – ценных бумаг краткосрочного характера.  Так на рынке ценных бумаг появились государственные краткосрочные, бескупонные облигации РФ. 

    Высокая доходность краткосрочных облигаций была очень привлекательна для инвесторов, как нерезидентов, так и резидентов, поэтому рынок ГКО – ОФЗ стал крупным сегментом финансового рынка.⁵           

    Государство законодательно воздействует на параметры, определяющие и регулирующие размеры бюджетного дефицита. Один из главных принципов бюджетной системы Российской Федерации - сбалансированность бюджетов. В соответствии с бюджетным кодексом РФ он означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему его доходов и поступлений из источников финансирования дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета органы власти и управления должны исходить из необходимости снижения дефицита бюджета. При этом сбалансированность бюджета должна достигаться на основе обеспечения эффективности и экономности использования бюджетных средств, т.е. получения заданных результатов с исключением наименьшего объема средств или достижения наилучшего результат с использованием ожидаемого бюджетом объема средств.

    Нормативное регулирование размеров бюджетного дефицита, предусмотренное бюджетным  кодексом, определяет: размер дефицита федерального бюджета не может превышать  суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации, а бюджета субъекта Федерации - 15% объема его доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Указанный предельный размер дефицита на региональном уровне можно повысить на величину поступлении от продажи имущества субъекта Федерации в случае утверждения этой статьи доходов бюджетным законом субъекта Федерации; размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10% объема его доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации с возможностью повышения этого предела на сумму доходов от продажи имущества местного самоуправления.

    Существует  проблема определения количественной величины дефицита бюджета, что связано с оценкой бюджетных потребностей и ассигнований, точностью учета фактора инфляции (дефлятора), величины бюджетных обязательств, переходящих с прошлых лет (кредиторская задолженность государства по оборонному каналу и другим программам и федеральным мандатам, которые не были профинансированы в прошлые годы).

    В   Российской   Федерации пока не   внедрены   нормативно-законодательные  бюджетные технологии, четко регулирующие исполнение обязательств государства перед секторами экономики, бюджетной сферой и населением. Правительству предоставлены чрезмерно большие полномочия вносить изменения, утвержденные законом бюджета в ходе его исполнения.

    Если  в процессе исполнения федерального бюджета происходит снижение объема поступления доходов федерального бюджета или поступлений из источников финансирования еe дефицита, что приводит к неполному финансированию расходов, то вводится режим сокращения расходов федерального бюджета (секвестр). Решение об этом принимает правительство, если годовые бюджетные назначения уменьшаются не более чем на 10%. В случае сокращения ассигнований свыше 10% секвестр вводится федеральным законом. Причем должен соблюдаться принцип пропорциональности сокращения расходов в отношении всех главных распорядителей бюджетных средств и всех программ на текущий финансовый год.

    Доходы, фактически полученные при исполнении федерального бюджета сверх утвержденных федеральным законом о федеральном  бюджете, направляются Министерством  финансов РФ на уменьшение дефицита бюджет и погашение государственного долга без внесения изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете.

    Бюджетный   кодекс   РФ   содержит   статью,   необоснованно ограничивающую суверенитет России в использовании  ее золотовалютных ресурсов в финансировании бюджетного дефицита.  
 
 
 
 

      1.2. Доходы  и расходы  бюджета  РФ

      В соответствии со ст. 6 бюджетного кодекса  РФ доходы бюджета –денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

      Поступившими  доходы могут быть признаны только после их зачисления в соответствующий  бюджет или бюджет государственного внебюджетного фонда. В данном случае следует учитывать, что моменты зачисления доходов и их уплаты не совпадают. Кроме того, уплаченные в бюджет доходы в силу различных причин могут оказаться так в него и не зачисленными.

      Денежные  средства считаются зачисленными в доход соответствующего бюджета лишь с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет (ст. 40 БК РФ).

      Доходы  бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений⁶.

      К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. При этом полностью учитываются предоставленные налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и сборов.

      К неналоговым доходам относятся:

      - доходы   от   использования   имущества,   находящегося   в государственной или муниципальной  собственности;

      - доходы от платных услуг, оказываемых  бюджетными учреждениями, находящимися  в ведении  соответственно  федеральных органов исполнительной  власти, органов исполнительной  власти субъектов Федерации, органов  местного самоуправления; - средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям,  и иные суммы принудительного изъятия;

      - доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других  уровней бюджетной системы (за  исключением бюджетных ссуд и  бюджетных кредитов);

      - иные неналоговые доходы (ст. 41 БК  РФ). Доходами ot  использования имущества,  находящегося в государственной или муниципальной собственности, признаются:

      - средства, получаемые в виде арендной  либо иной платы за сдачу  во временное владение и пользование  или во временное пользование  имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

      - средства, получаемые в виде процентов  по остаткам бюджетных средств  на счетах в кредитных организациях;

      - средства, получаемые от передачи  имущества, находящегося в государственной  или муниципальной собственности, под залог, в доверительное управление;