Анализ экономической эффективности природоохранной деятельности Фонда социально-экономической реабилитации Самарской области

      Экологические налоги начали применяться скандинавскими странами ещё в 80-е годы. До середины 90-х годов их роль в налоговых поступлениях росла медленно. В целом по ЕС доля таких налогов в совокупном ВВП стран-членов увеличилась с 2,6 % в 1980 г. до 2,9 % в 1994 г. Небольшой рост отмечался в 1995—1996 гг. в основном за счёт расширения состава членов ЕС. В странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) сдвиг налогового бремени в сторону экологических налогов — «Зеленая налоговая реформа» — начался в 1995—1996 годах.Во многих странах с эффективно действующим механизмом охраны окружающей среды экологические налоги играют существенную роль . Опыт стран ЕС и ОЭСР показывает, что под экологическими налогами, составляющими значительную часть доходной базы бюджетов этих стран, понимают именно налоги на опасные для окружающей среды виды хозяйственной деятельности. Иными словами, все, что может вызвать неблагоприятные изменения в окружающей среде, может быть предметом экологического налогообложения. Взяв это определение за основу, можно разделить экологические налоги на семь групп по областям применения:

• энергетические налоги (на моторное топливо; на энергетическое топливо; на электроэнергию). (energy taxes)
• транспортные налоги (налоги на пройденные километры; ежегодный налог с владельца; акцизы при покупке нового или подержанного автомобиля). (transport taxes)
• платежи за загрязнения (эмиссии загрязняющих веществ в атмосферу и выбросы в водные бассейны). углекислого газа и других вредных веществ (хлорфторуглеродов, оксидов серы и азота, свинца). (tax on emissions)
• платежи за размещение отходов. Они включают платежи за размещение отходов на свалках и их переработку и налоги на ряд специальных продуктов (упаковка, батарейки, шины, смазочные масла и т. п.). (tax on waste).
• налоги на выбросы веществ, приводящих к глобальным изменениям (tax on emissions).
• налог на шумовое воздействие. (earmarked charges).
• платежи за пользование природными ресурсами. (royalty)

         Экологические налоги в ЕС по секторам разделяют на 4 широкие вида: энергетика, транспорт, загрязнение, природные ресурсы (рис.1.3.). В 2007 г. 3/4 занимали энергетические налоги, которые составляли 1/20 часть всех налогов и социальных поступлений. Транспортные налоги составили менее 1/4 эконалогов или 1% всех налогов и социальных вкладов. Налоги на загрязнение и природные ресурсы вместе составляют около 4,1% всех эконалогов (Eurostat, 2007). Таким образом, роль налогов на агрязнение в ЕС чрезвычайно мала, кроме пожалуй, Дании.¹⁶

Рис.3. Доля налогов на загрязнение окружающей среды в общей сумме налогов ЕС.¹⁷ 

    В налоговой системе США налогам, направленным на защиту окружающей природной среды, также уделено большое место. Они составляют особую группу местных налогов. В Нью-Йорке, например, есть налог на очистку нефтяных пятен на водоемах. Имеется налог на корпорации, в результате деятельности которых появляются отходы «риска». Специальным налогом облагаются компании, производящие емкости для жидкостей без их вторичного использования (имеются в виду консервные банки и прочая тара, идущая после использования продукции в отходы).

    Особый  интерес представляет налог на энергоносители, используемые в качестве моторного  топлива, для отопления и в электроэнергетике. В Нидерландах, например, подобный налог, принятый на основе Закона об охране окружающей среды, взимается с нефтепродуктов, угля и газа, произведенных в стране или импортированных для использования в качестве топлива. Ставки налога установлены в зависимости от степени загрязнения атмосферы при сжигании данного энергоносителя. Следует отметить, что на бензин, дизельное топливо и отопительный мазут налог в Нидерландах взимается в дополнение к соответствующим акцизам, размер которых в ряде случаев также учитывает экологические критерии (например, зависимость ставки акциза на бензин от содержания свинца).

    В соответствии с целевой направленностью  различают следующие налоги (платежи):

• служащие преимущественно покрытию экологических издержек (cost-covering charges). Они подразделяются на: налоги (платежи) за пользование природными ресурсами и экологическими услугами, например, плата за забор воды из водоёмов или сбор и размещение отходов (user charges) и отложенные платежи, включая налоги (платежи) на шумовое загрязнение, сброс сточных вод на рельеф местности и доходы от животноводства, специальные налоги на батарейки и т. п.
• стимулирующие экологически релевантное поведение производителей и потребителей;
• экологические налоги, имеющие преимущественно фискальную функцию и служащие пополнению бюджета (бюджетов).

    В соответствии с Законом РФ «Об  охране окружающей природной среды» 10 % общей суммы эмиссионных платежей направляется федеральный бюджет и расходуется на содержание органов экологического контроля. Оставшиеся 90 % перечисляются в экологические фонды (местные, региональные, федеральный) и используются для финансирования природоохранных мероприятий и экологических программ.

    Получаемые при этом средства могут направляться на стимулирование охраны природы потребителями, разработку и внедрение безотходных технологий, утилизацию отходов, расчистку старых свалок и т. п. Интересен опыт других стран. Так, в Дании за счёт этих средств действует специальная схема по сбору устаревших и вышедших из употребления автомобилей. В рамках этой схемы владельцам транспортных средств, потребление которых связано с существенной нагрузкой на окружающую природную среду (таковыми считаются автомобили, срок службы которых превышает 10 лет), выплачивается за их «сбор» специальная премия.

    В России также взимается плата  за загрязнение окружающей природной  среды. По данным Министерства природных ресурсов РФ в 2000-2009 гг. уровень промышленного загрязнения воздуха, воды и почвы ежегодно рос в среднем на 5 %. В 2009 г. экологические платежи составили: в электроэнергетике — 0,05 % от затрат предприятий на производство, в топливной промышленности — 0,04 %. Самая высокая доля затрат на экологические мероприятия в цветной металлургии и производстве целлюлозы — 0,1 и 0,12 %. Доля «экологических» затрат предприятий ЕС, США и Канады в десятки раз выше среднероссийских.

       Теперь рассмотрим структуру расходов РФ на природоохранные мероприятия в сопоставлении с расходами стран Центральной и Восточной Европы.

         На рисунке 4 показано, что общие природоохранные расходы в России возросли, по крайней мере, незначительно, в постоянном выражении. В 2005 г. природоохранные расходы в Российской Федерации составили 5 666 миллионов долл. США (по сравнению с 3 750 миллионов долл. США в Польше). В 2000-2005 гг. эта тенденция была положительной, но неустойчивой.

Рис.4.   Общие природоохранные расходы в Российской Федерации в 2000-2005 гг. 

       Отношение природоохранных расходов  к ВВП указывает на то, какую  долю дохода страна готова выделить на охрану окружающей среды. Как видно на рисунке 5, это отношение значительно варьируется в странах ВЕКЦА. В большинстве стран ВЕКЦА на охрану окружающей среды выделяется от 0,5 процента до 1,5 процента ВВП. Это сопоставимо с показателями стран ЦВЕ: в Словацкой Республике и Польше на охрану окружающей среды расходуется, соответственно, 0,8 процента и 1,6 процента ВВП.

       Этот показатель снизился в  Российской Федерации и Украине;  следует отметить, что в 1997 г.  этот показатель в России составлял 1,7 процента. Это указывает на то, что устойчивый экономический рост не оказал полного позитивного воздействия на охрану окружающей среды.

         Рис.5.  Природоохранные расходы как доля ВВП. ¹⁸

        В России на охрану окружающей  среды расходуется приблизительно 40 долл. США на человека в год.  Это мало в абсолютном выражении,  это мало и в относительном  выражении: это меньше уровня  расходов на охрану окружающей среды в Словацкой Республике (около 50 долл. США) и составляет приблизительно половину уровня расходов в 2004 г. в Польше (около 100 долл. США).

        Распределение природоохранных  расходов по компонентам окружающей  среды (см. рисунок 6) указывает на то, что львиная доля природоохранных расходов в России, как и во всех странах ВЕКЦА (за исключением Казахстана и Таджикистана), приходится на водоотведение и очистку сточных вод. Однако картина не совсем ясна, поскольку во многих странах водоснабжение и водоотведение четко не разграничиваются и данные по водоотведению и очистке сточных вод включают в себя и водоснабжение.

        Охрана атмосферного воздуха  является вторым крупнейшим компонентом,  на который осуществляются расходы  в России. Другим компонентам окружающей среды уделяется мало внимания. Денежные расходы на выработку политики и функции регулирования незначительно возросли в период 2002-2005 гг. как доля ВВП (с 0,16 процента до 0,17 процента) и как доля государственных расходов (с 0,4 процента до 0,5 процента); это указывает на то, что усилия центрального правительства остались на том же уровне и что эффективность федерального управления несколько повысилась за этот период (данные из ОЭСР, 2007).

       Такое распределение остается  довольно стабильным с 1997 г.: в то время на водоснабжение и водоотведение и очистку сточных вод приходилось 65 процентов общих расходов, охрану атмосферного воздуха – 21 процент и обращение с отходами (включая расходы на улучшение зараженных объектов) – 10 процентов; сравнительно небольшая доля расходов в секторе обращения с отходами напрямую связана с регулированием и слабым правоприменением.

Рис .6. Природоохранные расходы в разбивке по компонентам окружающей среды, доли в процентах в 2005 г. 

       На рисунке 7 природоохранные расходы разбиты на капитальные и текущие расходы. В Российской Федерации доля капитальных расходов ниже, чем в Польше и Словацкой Республике (около 30 процентов по сравнению с приблизительно 40 процентами в странах ЦВЕ). С 2002 г. показатели Российской Федерации улучшаются, и в 2005 г. капиталовложения составили 32 процента общих природоохранных расходов.

Рис. 7. Доля текущих и капитальных расходов в общих природоохранных расходах в 2000-2005 гг. 

       В качестве основных источников финансирования природоохранных мероприятий следует выделить средства федерального бюджета, экологических фондов и предприятий. На рисунке 8 рассмотрена доля каждого источника финансирования в общем объёме средств, направленных на охрану окружающей среды.

Рис.8.  Структура расходов на природоохранные мероприятия по источникам финансирования.¹⁹ 
 

       В России на государственный  сектор приходится почти 80 процентов  природоохранных расходов. Это связано  с тем, что данные по расходам специализированных поставщиков услуг (к числу которых относится ряд муниципальных предприятий коммунального обслуживания)обычно представлены вместе с данными по расходам государственного сектора, и тем, что частный сектор подчас не сообщает о своих текущих расходах на природоохранные мероприятия.

        Утверждалось, что в 1999 г. промышленность  была основным источником

финансирования  природоохранных капиталовложений в России - ее доля составляла приблизительно 60 процентов общих капиталовложений. Этот показатель даже увеличился на пороге нового столетия (85 процентов в 2000 г., когда центральный бюджет переживал наиболее жесткие ограничения по макроэкономическим причинам), но эта тенденция медленно обращается вспять, так как в 2005 г. на частный сектор приходилось 15,4 процента общих природоохранных капиталовложений.

       Важным источником финансирования природоохранной деятельности являются экологические фонды. В России экологические фонды возникли как внебюджетные государственные источники финансирования охраны окружающей среды. После ряда преобразований в 2001 году оставшиеся экологические фонды представляют собой главным образом целевые бюджетные фонды, консолидированные в региональные бюджеты. Они являются одним из основных источников природоохранного финансирования муниципалитетов, которые испытывают серьезные бюджетные ограничения. Однако большинство фондов сосредоточены на сборе ресурсов и прямых закупках, и их программы расходов и потенциал в сфере оценки и финансирования проектов слабы.