Дисциплинарная ответственность государственного гражданского служащего

Закон о государственной гражданской службе устанавливает обстоятельства, подлежащие установлению в ходе служебной проверки; порядок и сроки ее проведения; права служащего, в отношении которого она проводится. Вместе с тем представляется, что в локальных актах о проведении служебной проверки должен быть отражен ряд вопросов, на федеральном уровне не урегулированных.

К ним, по мнению авторов статьи, относятся:

установление сроков назначения служебной проверки;

указание перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки;

закрепление права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от проведения проверки, с конкретными доводами, объясняющими отвод;

установление полномочий лиц, проводящих служебную проверку.

Подводя итоги, отметим, что институт дисциплинарной ответственности государственных служащих пока еще недалеко ушел в своем развитии от института дисциплинарной ответственности в трудовых правоотношениях. Между тем, по нашему мнению, изначально различная природа служебных и трудовых отношений должна привести к тому, что нормы о дисциплинарной ответственности на государственной службе будут отличаться все более существенным своеобразием, что приведет со временем к полной их автономности от норм трудового права.

 

 

Глава 2. Вопросы применения мер дисциплинарной ответственности к гражданскому служащему

 

На практике встречаются случаи, когда работник, на первый взгляд, допустил правонарушение, что служит основанием привлечения его к дисциплинарной ответственности.

Однако в ходе судебного разбирательства выясняется, что применение мер дисциплинарной ответственности в отношении работника является необоснованным, т.е. работник подвергнут дисциплинарной ответственности в отсутствие состава дисциплинарного проступка.

Чтобы работодатель не допускал подобных ошибок, ему, с одной стороны, необходимо уметь проверять правомерность своего поведения. С другой стороны, работник также должен уметь оценивать, насколько его права соблюдены работодателем, чтобы не нарушать трудовую дисциплину, чтобы уметь защищать свои права, свободы и законные интересы. Для этого подготовлен анализ судебного решения, вынесенного судом по трудовому спору.

 

2.1. Анализ  судебного решения по трудовому  спору

 

Оценивая судебное решение, следует сказать, что суд исследовал законность применения мер дисциплинарной ответственности к Г. с двух позиций:

- с позиции обоснованности (наличия законного основания);

- с позиции соблюдения  нанимателем процедуры привлечения  Г. к дисциплинарной ответственности.

При этом, оценивая законность изданного нанимателем приказа о привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, суд совершенно справедливо исходил из выяснения всех обстоятельств, имеющих значение для дела, их доказанности выявил:

- наличие основания для  привлечения к дисциплинарной  ответственности, т.е. наличие состава  дисциплинарного проступка;

- соблюдение нанимателем  порядка привлечения к дисциплинарной  ответственности;

- оценка условий совершения  дисциплинарного проступка.

В соответствии с абз. 4 п. 33 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 г. N 2 (ред. от 28.12.2006 г.) "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 2) если судом будет установлено, что дисциплинарное взыскание наложено с нарушением закона, этот вывод должен быть мотивирован в решении со ссылкой на конкретные нормы законодательства, которые нарушены.

По смыслу п. 34 Постановления N 2 на ответчике лежит обязанность представить доказательства, свидетельствующие о том, что:

1) совершенное работником нарушение, явившееся поводом к применению дисциплинарной ответственности, в действительности имело место и могло являться основанием для расторжения трудового договора;

2) работодателем был соблюден предусмотренный законом порядок применения дисциплинарного взыскания.

При этом суд пришел к заключению, что нанимателем нарушен порядок привлечения Г. к дисциплинарной ответственности, предусмотренный ст. 58 и 59 Закона N 79-ФЗ.

В частности, суд абсолютно правильно уделил самое пристальное внимание проверке соблюдения нанимателем порядка проведения служебной проверки, которая должна быть проведена перед применением мер дисциплинарной ответственности.

Законодатель придает огромное значение не только результатам проведенной проверки, но и соблюдению порядка ее проведения.

В силу ч. 1 ст. 59 Закона N 79-ФЗ служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего.

Как установлено судом, основанием данной проверки явился приказ Министерства здравоохранения Астраханской области от 28.08.2009 г.

В соответствии с ч. 4 ст. 59 Закона N 79-ФЗ проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. При этом в силу ч. 5 ст. 59 Закона N 79-ФЗ в проведении служебной проверки не может участвовать гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В этих случаях он обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.

При рассмотрении дела суд установил, что проведение проверки было поручено именно такому подразделению государственного органа, а именно - структурному подразделению, которое возглавляет Г., начальник данного отдела. При этом в состав комиссии была включена Я., главный специалист такого отдела, которая по понятным причинам находится в подчинении у Г., начальника этого отдела. Установление судом факта подчиненности Я., главного специалиста отдела, возглавляемого Г., послужило основанием признать такого работника лицом заинтересованным (прямо или косвенно) в результатах проводимой проверки. Между тем вряд ли подобное утверждение суда можно признать правомерным, обоснованным.

Заинтересованным в результатах проверки мог бы стать Г., начальник отдела, которому надлежало в соответствии с требованием закона проводить служебную проверку. Однако в состав комиссии был включен не Г., а другой сотрудник - Я., главный специалист возглавляемого истцом структурного подразделения, что соответствует требованиям законодательства, согласно которому проверку должен осуществлять исключительно орган, в котором работает Г. (других вариантов нет).

Следовательно, членом комиссии может быть лицо, которое либо находится в подчинении Г., либо которому Г. подчиняется. Таким образом, исходя из формальной позиции суда, такое лицо в любом случае прямо или косвенно заинтересовано в результате проводимой проверки. Данный вывод явно ошибочен.

Суд не учел ряд обстоятельств, имеющих значение для дела, например, что Я., главный специалист отдела, призванного осуществить проверку, подчиняется не только Г., но и руководителю другого структурного подразделения - управления министерства здравоохранения. Кроме того, все сотрудники организации так или иначе находятся в определенном смысле в зависимом положении от нанимателя, что позволяет утверждать об их заинтересованности, и тем не менее суды общей юрисдикции при рассмотрении служебных споров не признают их заинтересованными лицами по формальным основаниям.

Между тем суд не выяснил, на наш взгляд, и не дал надлежащую оценку иному, главному обстоятельству, имеющему значение для дела. Он не проверил наличие (отсутствие) заинтересованности (прямой или косвенной) Я. - лица, включенного в состав комиссии. В этой связи необходимо было определить, в чем собственно заключается (проявляется) прямая или косвенная заинтересованность Я., главного специалиста возглавляемого Г. отдела, и чем это может быть подтверждено. Однако данные обстоятельства не были предметом обсуждения суда.

Наряду с этим следует признать, что суд совершенно верно подверг анализу законность и обоснованность включения в состав комиссии представителя выборного органа профсоюзной организации. Отдавая предпочтение локальному нормативному акту - Положению об организации и проведении служебных проверок в Министерстве здравоохранения Астраханской области, утвержденному приказом министра здравоохранения Астраханской области от 18.11.2008 г., согласно которому членом комиссии должен быть только председатель профсоюзного органа, суд не признал правомерным включение в состав комиссии Л., представителя профкома. Поэтому, признавая несостоятельными доводы представителя нанимателя о том, что участие Л., члена профсоюза, в проводимой нанимателем служебной проверке служит доказательством соблюдения им требований законодательства, суд совершенно справедливо руководствовался положениями действующего в Министерстве здравоохранения Астраханской области локального нормативного акта.

Однако, оценивая законность включения в состав комиссии представителя профкома и акцентируя внимание на нарушении положений локального нормативного акта, суд не дает надлежащую оценку такому обстоятельству, как дата принятия решения профкомом о включении Л. в состав комиссии.

Обратите внимание: решение профкома было принято 29.09.2009 г., т.е. спустя месяц после принятия нанимателем соответствующего приказа. Следовательно, приказ нанимателя о включении Л. в состав комиссии был незаконным уже потому, что на момент его издания - 28.08.2009 г. - у нанимателя не было для этого законных оснований. Л. как представитель профкома на этот момент не была избрана, а локальный нормативный акт министерства не предусматривает положений, согласно которым наниматель вправе включить в комиссию для проведения служебной проверки иное лицо, кроме председателя профкома.

Нельзя не отметить, что, судя по содержанию судебного решения, суд не усмотрел в содержании справки (письменного заключения) комиссии от 06.10.2009 г. факты, которые должны были быть установленными по результатам проверки. Это создало определенные препятствия для отнесения данного документа к числу доказательств, подтверждающих составление нанимателем надлежащего письменного заключения, которым завершается проведение служебной проверки, что в свою очередь не позволило суду рассматривать его в качестве законного основания для привлечения Г. к дисциплинарной ответственности.

Однако следует заметить, что основанием для привлечения Г. к дисциплинарной ответственности является не справка, составленная комиссией по результатам проверки. Она выполняет иную роль. Проведение проверки завершается составлением письменного заключения. Следовательно, наличие такого документа подтверждает лишь факт соблюдения (несоблюдения) нанимателем порядка привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности. Содержание этого документа должно отражать наличие или отсутствие в составе работника правонарушения.

К сожалению, наличие или отсутствие дисциплинарного проступка в поведении Г. судом не устанавливалось. Суд дал лишь поверхностную оценку документам, представленным нанимателем.

Бесспорным представляется вывод суда о нарушении нанимателем сроков проведения проверки, который суд совершенно справедливо отнес к числу пресекательных сроков, не подлежащих продлению на период отсутствия лица, в отношении которого проводится служебная проверка по тем или иным основаниям. Суд обоснованно отклонил довод представителя нанимателя о соблюдении им сроков проведения служебной проверки. Время пребывания Г. в отпуске не продлевает срок проведения служебной проверки.

Оценка ситуации (выводы)

В целом по делу можно отметить следующее.

1. Нанимателем, безусловно, допущены нарушения в ходе  привлечения Г. к дисциплинарной  ответственности, что установлено  судом в ходе судебного разбирательства. Это нашло свое подтверждение в определении Судебной коллегии по гражданским делам Астраханского областного суда от 05.05.2010 г.

1.1. В частности, нарушен  порядок привлечения Г. к дисциплинарной  ответственности, предусмотренный ст. 58, 59 Закона N 79-ФЗ, нарушены сроки проведения служебной проверки. Между тем именно представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения.

Следует отметить, что нанимателем были смешаны два вида сроков:

- срок, установленный законом  для привлечения виновного лица  к дисциплинарной ответственности;

- срок, установленный для  проведения служебных проверок  перед применением мер дисциплинарной  ответственности.

В первом случае в силу ч. 4 ст. 58 Закона N 79-ФЗ дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. Моментом начала течения указанного срока служит факт обнаружения проступка. При этом в указанный период не включается срок временной нетрудоспособности, пребывания гражданского служащего в отпуске, период временной нетрудоспособности, другие случаи отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки. Другими словами, установленный законом месячный срок подлежит продлению на период отсутствия гражданского служащего по причинам, перечисленным в указанной выше норме.

Необходимо заметить, что закон знает иной срок - период, в течение которого наниматель вправе применить к гражданскому служащему меры дисциплинарной ответственности и истечение которого пресекает всякую возможность ее применения.

В соответствии с ч. 5 ст. 58 закон N 79-ФЗ дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка. Исключение составляют правонарушения, выявленные в результате проведенной проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки, когда дисциплинарная ответственность может быть применена не позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

Такой срок получил название пресекательного, он не подлежит продлению и точкой его отсчета служит момент совершения (а не обнаружения) дисциплинарного проступка.

К числу сроков, не подлежащих продлению, относится и срок проведения служебной проверки.