Дисциплинарная ответственность государственного гражданского служащего

По сравнению с прежним Законом об основах государственной службы ст. 57 Закона о гражданской службе также вводит ранее не известное дисциплинарное взыскание - освобождение от замещаемой должности. При этом освобождение от замещаемой должности по смыслу данной нормы не тождественно увольнению с гражданской службы. С другой стороны, освобождение от замещаемой должности обнаруживает некоторое сходство с понижением в должности.

Здесь можно отметить, что законодательство о государственной службе и отдельных ее видах всегда тяготело к применению дисциплинарных взысканий, связанных с переводом на иную должность. Например, уже упоминавшимся выше Указом Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" от 6 июня 1996 г. N 810 (абз. 2 п. 4) было предусмотрено: "Должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нарушившие федеральные законы и указы Президента Российской Федерации, не исполнившие или ненадлежаще исполнившие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и вступившие в законную силу решения судов, могут быть... понижены в должности..." Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации16 в качестве дисциплинарного взыскания за нарушение служебной дисциплины также предусматривает понижение в должности (ст. 38).

В специальной литературе перевод на другую должность государственной службы в качестве дисциплинарного взыскания (в частности положения названного выше указа Президента РФ) подвергались критике как несоответствующие конституционному принципу свободы труда. Так, например, С.А. Иванова обоснованно указывала, что "поскольку, как уже отмечалось ранее, гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, указанный перевод - это одно из изменений трудового договора, связанное с ограничением права на труд, и поэтому перевод возможен только с письменного согласия государственного служащего (ст. 72 ТК РФ). В противном случае речь идет о принудительном труде, который запрещен действующим законодательством"17.

Таким образом, освобождение от замещаемой должности не может предполагать перевод гражданского служащего на другую должность, поскольку перевод на другую должность не может применяться в качестве дисциплинарного взыскания за совершение дисциплинарного проступка.

По всей видимости, при применении данного дисциплинарного взыскания следует руководствоваться указанием части 10 ст. 58 Закона о гражданской службе, согласно которой при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе. Однако из текста закона остается неясным, на какую должность гражданской службы может претендовать правонарушитель, включенный в кадровый резерв. Идет ли в данном случае речь о должности более низкого уровня, либо о должности такого же уровня, что и та, от которой он был освобожден, либо же освобожденный служащий может претендовать и на повышение в должности? А.Ф. Нуртдинова полагает, что "при применении к гражданскому служащему такой меры дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности, он не увольняется с гражданской службы, а включается в резерв для замещения иной, как правило, нижестоящей и менее ответственной должности гражданской службы на конкурсной основе"18. С этим мнением в принципе можно согласиться, с той, однако, поправкой, что формально-юридически никакого запрета назначить освобожденного от должности служащего на вышестоящую должность по итогам конкурса ч. 10 ст. 58 Закона о гражданской службе не содержит, хотя, безусловно, такой вариант развития событий противоречит самой сути дисциплинарной ответственности.

Вместе с тем не следует забывать о том, что подходящая для служащего вакантная должность на момент применения данного дисциплинарного взыскания может и отсутствовать. В таком случае государственно-служебные отношения с гражданином прекращаются на неопределенное время, что, как нам представляется, по своим фактическим последствиям уравнивает освобождение от замещаемой должности с таким дисциплинарным наказанием, как увольнение. В самом деле: освобождение от замещаемой должности отличается от увольнения только лишь включением гражданского служащего в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы, причем на конкурсной основе. И даже это отличие не носит принципиального характера, поскольку в конкурсе (в том числе и в кадровый резерв) может участвовать не только гражданский служащий, освобожденный от замещаемой должности, но и гражданин, никогда не состоявший на государственной службе.

В литературе уже обращалось внимание на сходство освобождения от замещаемой должности и дисциплинарного увольнения. Так, например, А.В. Сергеев указывает, что освобождение от должности как мера дисциплинарного взыскания очень близко к дисциплинарному увольнению и сопряжено со значительным ограничением прав гражданского служащего, привлекаемого к ответственности19.

Здесь представляется необходимым обратить внимание на следующее, с нашей точки зрения принципиальное, обстоятельство: законодатель и в Трудовом кодексе и в Законе о гражданской службе ограничивает применение такой меры дисциплинарного взыскания, как увольнение, о чем было сказано выше. Однако в отношении освобождения от занимаемой должности такие ограничения отсутствуют. Другими словами, при существующем положении дел представитель нанимателя может за любой дисциплинарный проступок освободить гражданского служащего от замещаемой должности, что фактически означает увольнение с государственной гражданской службы. Такая ситуация, на наш взгляд, требует внесения изменений в действующее законодательство о гражданской службе с тем, чтобы в законе были четко указаны допустимые случаи применения такого дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности.

3. Процедурные механизмы привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности

Ввиду специфики государственной службы как особого вида профессиональной деятельности в ее рамках необходима высокая степень нормативного опосредования института дисциплинарной ответственности. В частности, имеет смысл закрепить перечень публично значимых дисциплинарных проступков, предусмотреть, какие меры дисциплинарных взысканий должны применяться за совершение отдельных видов проступков и т.п. Однако при этом не нужно забывать, что при применении к гражданскому служащему того или иного дисциплинарного взыскания необходимо учитывать не только тяжесть дисциплинарного проступка, но и иные обстоятельства: степень вины нарушителя, его предыдущее поведение и т.п.

Нужно сказать, что целый ряд позиций Конституционного суда был посвящен вытекающему из принципа справедливости требованию дифференциации ответственности в зависимости от вины правонарушителя (как физического, так и юридического лица)20, факторов неоднократности и рецидива преступлений половозрастных характеристик субъекта преступления и т.п.

Так, в одном из первых дел, где была сформулирована данная правовая позиция, оспаривалось положение Закона Российской Федерации "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" (в настоящее время не действует), согласно которому предприятие, ведущее денежные расчеты с населением без применения контрольно-кассовой машины, подвергалось штрафу в 350-кратном установленном законом размере минимальной месячной оплаты труда.

Иными словами, вместо "вилки" штрафов, которая позволяет индивидуализировать меры ответственности в зависимости от конкретных обстоятельств правонарушения, законодатель закрепил "твердый" размер штрафной санкции. В этой связи Конституционный Суд Российской Федерации на основе сформулированной им позиции отметил, что установление законодателем недифференцированного по размеру штрафа, невозможность его снижения не позволяют применять эту меру взыскания с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности21.

В трудовых отношениях вопросы дифференциации и индивидуализации дисциплинарной ответственности решает работодатель. Однако, как мы говорили выше, подобный подход неприемлем в сфере государственно-служебных отношений, поскольку предоставляет представителю нанимателя чрезвычайно широкие дискреционные полномочия. Проблема заключается, следовательно, в том, чтобы предусмотреть такие процедурные механизмы, которые, с одной стороны, обеспечивали бы надлежащую дифференциацию и индивидуализацию дисциплинарной ответственности, а с другой - позволяли бы ограничить субъективное усмотрение представителя нанимателя.

Позитивным "сдвигом" в этом направлении нам представляется законодательное закрепление в Законе о государственной гражданской службе института служебной проверки. Само понятие "служебная проверка" не является новым для российского законодательства. Так, в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации указывается, что "до наложения взыскания от сотрудника органов внутренних дел, привлекаемого к ответственности, должно быть истребовано письменное объяснение. При необходимости проводится проверка указанных в нем сведений с вынесением заключения по результатам проверки".

Кроме того, в российском законодательстве помимо термина "служебная проверка" встречается близкий по смыслу термин "служебное расследование". В частности, служебные расследования упоминаются в Таможенном кодексе Российской Федерации, Федеральных законах "О службе в таможенных органах Российской Федерации", "Об основах государственной службы Российской Федерации" и т.д. В связи с этим возникает вопрос о соотношении понятий "служебной проверки" и "служебного расследования".

Как показывает анализ нормативной базы, термины "служебное расследование" и "служебная проверка" используются в законодательстве бессистемно. В большинстве случаев под служебной проверкой и служебным расследованием понимается совокупность действий уполномоченных должностных лиц по изучению обстоятельств какого-либо проступка (обычно дисциплинарного) или происшествия. Во многих нормативных актах (например, Приказ МВД РФ от 22 августа 2003 г. N 667 "О порядке возмещения расходов, связанных с перевозками, а также оформления, использования, хранения и обращения с воинскими перевозочными документами в системе МВД России", Приказ ГТК РФ от 23 августа 2002 г. N 896 "Об утверждении Инструкции об организации учета, хранения и выдачи оружия и боеприпасов втаможенных органах Российской Федерации", Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 27 октября 1998 г. N 72 "О внесении изменений в "Отчет о наличии, утратах, хищении и применении оружия" в органах прокуратуры Российской Федерации", Приказ Московской автогрузовой таможни от 14 марта 1996 г. N 61 "О временной Инструкции о порядке проведения служебных расследований") термины "проверка" и "расследование" используются как синонимы.

В некоторых случаях понятие служебной проверки все же отличается от понятия служебного расследования. Разделение в этом случае производится либо по объемам производимых действий (Распоряжение Премьера Правительства Москвы от 7 мая 1998 г. N 490-РП "О результатах проверки обоснованности затрат на благоустройство территории вокруг Храма Христа Спасителя"), либо по объектам проверки и расследования (Закон Иркутской области "Об организации и деятельности администрации Иркутской области").

Ранее действовавший Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривал право государственного служащего на проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство (п. 10 ч. 1 ст. 9). Новый Закон о государственной гражданской службе предусматривает в качестве аналогичного право гражданского служащего на проведение служебной проверки (п. 14 ч. 1 ст. 14). Исходя из содержания ч. 2 ст. 58 и п. 5 ч. 2 ст. 59 этого закона служебная проверка также может проводиться для установления факта и обстоятельств совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка; термин же "служебное расследование" в данном законе вообще не употребляется.

Таким образом, можно сделать вывод, что в данном акте законодатель сознательно заменил термин "служебное расследование" на "служебную проверку".

Определения служебной проверки Закон о государственной гражданской службе не содержит. Представляется, что, исходя из его содержания, служебную проверку можно определить как совокупность мероприятий, проводимых соответствующими должностными лицами государственного органа в целях своевременного, всестороннего, полного и объективного исследования дисциплинарных проступков или для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство государственного служащего.

Новеллой Закона о гражданской службе является императивная норма части 2 ст. 58, которая устанавливает необходимость проведения служебной проверки перед применением дисциплинарного взыскания. Основанием проведения служебной проверки по решению представителя нанимателя является поступившая к нему информация о совершении дисциплинарного проступка с участием сотрудника государственного органа либо об установленном факте совершения или подготовки им преступления. Исходя из буквального толкования этой нормы, дисциплинарное взыскание к гражданскому служащему можно применить только после проведения служебной проверки.

Как нам представляется, это вполне отвечает интересам государственной службы как публичного вида профессиональной деятельности. В то же время такой подход направлен и на обеспечение прав гражданских служащих, в том числе права на равный доступ к государственной службе (в части гарантий от незаконного увольнения).

Вместе с тем следует отметить, что представитель нанимателя согласно буквальному толкованию ст. 59 Закона о гражданской службе никак не связан результатами служебной проверки. Так, согласно названной норме, в письменном заключении по результатам служебной проверки помимо установленных фактов и обстоятельств указывается предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания. Указанное "предложение" ни к чему не обязывает представителя нанимателя, поскольку согласно ст. 57 того же Закона он вправе, но не обязан принять решение о применении дисциплинарного взыскания.

На наш взгляд, следовало бы переформулировать указанную норму, обязав представителя нанимателя принять соответствующее решение по результатам служебной проверки.

Кроме того, рекомендации по результатам служебной проверки, исходя из буквального толкования закона, могут касаться только решения вопроса о применении или неприменении дисциплинарного взыскания, но не конкретного вида дисциплинарного взыскания. Как нам представляется, в заключении о результатах проверки должно содержаться и предложение о выборе конкретного дисциплинарного взыскания, которое может носить для представителя нанимателя рекомендательный характер.