Анализ казначейства в системе исполнения бюджета

2. Далее составляется график перехода  на казначейскую систему исполнения бюджета получателей бюджетных средств, согласно которому они открывают лицевые карточки. С этого момента финансирование осуществляется исключительно на лицевые карточки. Целесообразно первым перевести на казначейское исполнение распорядителя бюджетных средств, имеющего самые маленькие суммы финансирования и минимальное количество подведомственных бюджетных учреждений. Процесс отработки схемы с первым распорядителем и его получателями занимает около 1 месяца. В дальнейшем перевод на казначейское исполнение будет проводится с разрывом в 10-14 дней.

      Очевидно, что срок полного перехода всех получателей  бюджетных средств зависит от их количества, но целесообразно завершить переход всех получателей бюджетных средств за 1 год.

      Одновременно  должно быть заключено 2 договора с кредитной организацией, осуществляющей обслуживание единого счета бюджета: договор о сотрудничестве с финансовым управлением (в рамках увеличенного и усложненного  документооборота) – такой договор может либо заменять существующий договор на обслуживание счета, либо быть в виде дополнений к договору, и договор об установке в финансовом управлении системы удаленного документооборота с электронно-цифровой  подписью.

3. И, наконец, завершающим является  внедрение системы активного казначейства, сначала с созданием централизованных бухгалтерий у каждого распорядителя бюджетных средств  и лишение бюджетных учреждений бухгалтерий, а впоследствии создание единой централизованной бухгалтерии в финансовом управлении. Этот этап так же занимает до 1 года.

      Далее необходимо рассмотреть некоторые  моменты взаимодействия казначейства с кредитными организациями.

      Как уже говорилось выше, одним из основных принципов казначейского исполнения бюджета является принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета.   Суть казначейского исполнения бюджета заключается  в оплате от имени и по поручению бюджетных учреждений, что на практике можно осуществить только с помощью ведения лицевых карточек бюджетных учреждений. Подобные лицевые карточки могут быть как фиктивными – открытыми собственно в казначействе (при этом они ведутся в рамках единого бюджетного счета финансового органа), так и реальными счетами, открытыми в кредитной организации (в уполномоченном или региональном банке или небанковской кредитной организации – очевидно, таким банком быть не может, так как не обладает ни техническими, ни организационными возможностями осуществлять контроль за целевым использованием средств с подобных счетов).

      Согласно  статьи 155 и 156 Бюджетного Кодекса Российской Федерации счета бюджетов обслуживает банк России, но во-первых кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе, а во-вторых кредитные  организации  выполняют  функции  Банка  России в случае отсутствия  учреждений  Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.

      Таким образом вести речь о кредитной организации вполне уместно, но очевидно, что кредитная организация выбирается исключительно на конкурсной основе.

      Очевидно, что наиболее эффективным и безрисковым  взаимодействие с кредитной организацией будет только в том случае, если финансовый орган (в качестве представителя администрации) имеет возможность полностью контролировать работу кредитной организации (то есть фактически кредитная организация, которая осуществляет работу со счетами бюджетных учреждений, должна быть региональной – в которой администрации принадлежит решающий голос). Подобная кредитная организация не должна заниматься рисковой деятельностью, не санкционированной финансовым управлением – обслуживанием сторонних коммерческих организаций, выдачей кредитов, работой с ценными бумагами (за исключением ценных бумаг бюджета), привлечением вкладов и так далее.

      Наиболее  оптимальным вариантом взаимодействия с кредитной организацией является тот, когда кредитная организация обслуживает исключительно бюджет (оперирует бюджетными и связанные с бюджетом средствами), и далее речь будет идти именно о такой кредитной организации.

      При ведении фиктивных счетов в казначействе (в рамках финансового органа) принцип  единства кассы формально соблюден, но работа казначейства в данном случае сопряжена с рядом негативных моментов. Прежде всего, возникает проблема кредиторской задолженности – как уже существующей, так и вновь возникающей. Уже существующая кредиторская задолженность (оформленная в качестве выставленных к счетам бюджетных учреждений инкассовых поручений) не может быть одномоментно погашена (фактически подобная кредиторская задолженность существует примерно у одной четверти бюджетных учреждений, и нередко составляет сумму, превышающую годовые лимиты учреждений).

      Даже  после принятия мер по ее анализу, ликвидации части  задолженности по чисто формальным признакам, отзыва части инкассовых поручений после договоренности с кредиторами (к примеру, что инкассовое поручение отзывается в случае признания задолженности государственным долгом и внесения суммы в бюджет на текущий или последующий год и так далее) около половины суммы останется в виде инкассовых поручений, и, следовательно, такие счета могут быть закрыты исключительно в случае переоформления всей суммы задолженности на единый бюджетный счет (что приведет к фактическому параличу бюджета).

      При существовании же не закрытых счетов (выпадающих из-под контроля казначейства) эффективность казначейского исполнения бюджета снижается. Аналогичная проблема встает с вновь возникающей кредиторской задолженностью (которая будет возникать, несмотря на любые предпринятые организационные меры) – подобная задолженность в виде инкассовых поручений не может быть выставлена к фиктивным счетам.

      Далее необходимо отметить, что во многих  договорах, заключаемых бюджетным учреждением, обязательно указание расчетного (или бюджетного счета) бюджетного учреждения. После закрытия счетов в кредитных организациях  указывать в подобных случаях становится нечего.

      Единственным  выходом из подобной ситуации является заключение договоров финансовым управлением от имени бюджетных учреждений с указанием единого бюджетного счета, но это потребует оформления всех договоров непосредственно в Финансовом Управлении (что облегчает контроль за заключаемыми договорами, но влечет за собой значительный рост объема  работы).

      Кроме того, на фиктивные счета невозможно привлечь сторонние средства (например, для доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности придется отрывать учреждениям специальные счета в банках, что опять же снижает эффективность казначейского контроля).

      Так же значительным минусом подобной схемы  является большая  трудоемкость работы по обслуживанию подобных фиктивных счетов (даже при максимальной автоматизации документооборота между бюджетными учреждениями и финансовым управлением останется значительный объем ручной работы, кассовое обслуживание большого количества бюджетных учреждений повлечет за собой большой объем работы по выдаче и контролю за выдачей чеков и так далее). Фактически Финансовому Управлению придется выполнять не свойственные ему функции по расчетно-кассовому обслуживанию множества фиктивных счетов учреждений.

      При открытии счетов в кредитной организации  эти и многие другие проблемы автоматически  решаются. Кредитная организация  обладает штатом работников, способных квалифицированно и эффективно вести счета (производить расчетно-кассовое обслуживание). Открытые в кредитной организации счета будут полноценными с точки зрения гражданско-правовых отношений, на такие счета можно привлечь сторонние средства, автоматически решается проблема с выдачей наличных средств с таких счетов (чеки смогут выписывать сами бюджетные учреждения) и так далее.

      В этом случае так же соблюдается принцип  единства кассы (единым счетом, на который  поступают доходы и с которого осуществляются расходы бюджета,  будет являться корреспондентский счет кредитной организации).

      При ведении счетов в кредитной организации  появляется возможность полного  контроля за кассовой дисциплиной бюджетных  учреждений, реального и оперативного использования остатка средств на корреспондентском счете. Работая с кредитной организацией  Финансовое Управление приобретает возможность реализации "зарплатных" проектов на собственных условиях, в том числе и возможность кредитования работника под заработную плату (как с помощью пластиковых карт, так и с помощью лицевых счетов работников бюджетных учреждений), а также проектов безналичных расчетов учреждений через систему собственных пластиковых карт.

      При реализации подобных проектов через  стороннюю кредитную организацию карты будут исключительно дебетовыми, то есть финансовое управление фактически перечисляет кредитной организации предоплату по тем видам товаров, работ или услуг, для расчетов по которым предусмотрены карты. Кроме того, финансовое управление лишается возможности оперативного управления остатками на подобных картах. В случае же поддержки собственного процессинга появляется возможность оперировать кредитовыми картами, производя оплату только фактически потребленных товаров, работ или услуг.

      Ведение счетов в кредитной организации  позволяет осуществлять проведение автоматических клиринговых расчетов между плательщиками и получателями бюджетных средств.

      В кредитной организации реально  можно вести счета государственных  унитарных предприятий, что позволит контролировать их доходы и расходы; так же в кредитной организации можно открывать счета, на которых будут находиться и использоваться в соответствии с казначейской технологией бюджетные средства, выделенные коммерческим организациям по осуществляемым за счет бюджетных средств программам, что позволит фактически увеличить остаток на едином счете бюджета за счет остатков на таких счетах  (таким образом осуществится централизация всех бюджетных средств и уменьшение средств на открытых в кредитной организации счетах будет происходить исключительно под казначейским контролем).

      Кредитная организация позволит эффективно реализовывать  межбюджетные отношения, позволяя минимизировать встречные финансовые потоки (между региональным и местными бюджетами), и выделять средства нижестоящим бюджетам для расходования согласно казначейской системе.

      Счета для работы с бюджетными средствами подрядчиков государственного заказа так же должны открываться в кредитной организации (в этом случае средства формально будут уходить со счетов бюджетных учреждений, но оставаться до их расходования подрядчиком на едином бюджетном счете). Аналогично появляется возможность открыть счета в кредитной организации тем поставщикам и подрядчикам, которые стационарно участвуют в расчетах с бюджетными учреждениями (что позволит с одной стороны ускорить оплату товаров, работ или услуг, и фактически оставить средства до их расходования на счете бюджета).

      Таким образом, при ведении всех бюджетных  счетов в кредитной организации появляется возможность реального исполнения принципа единства кассы, ведения эффективного мониторинга всех средств бюджета, получения оперативной информации о состоянии расчетов в бюджетной сфере.

      Но  на сегодняшний день далеко не в  каждом субъекте федерации имеется отвечающая всем подобным требованиям кредитная организация, поэтому при всех преимуществах такой схемы целесообразно ограничится фиктивными лицевыми счетами и работой в рамках единого бюджетного счета, открытого в учреждениях Центрального Банка Российской Федерации.

      После обсуждения схемы перехода на казначейское исполнение бюджета целесообразно рассмотреть отдельные организационные моменты, связанные с финансовыми аспектами казначейства.

      3.2 Методика формирования финансовых потоков в рамках

      казначейского исполнения регионального бюджета

      Согласно  статьи 226 и 227 Бюджетного Кодекса Российской Федерации орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств только после проверки соответствия составленных платежных и  иных документов,   необходимых  для  совершения  расходов, утвержденным  сметам  доходов   и   расходов    бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств. Объем расходуемых бюджетных средств должен  соответствовать   объему подтвержденных денежных обязательств.

      Иными словами, казначейство субъекта федерации должно проверять предоставленные получателями бюджетных средств платежные поручения на оплату расходов на их действительность с помощью подтверждающих документов.

      Организовать  процесс проверки подтверждения  расходов возможно двумя способами: либо вести учет всех договоров и иных документов, из которых вытекают денежные обязательства бюджета, заранее, либо требовать предоставления платежных документов вместе с подтверждающими документами.