Анализ казначейства в системе исполнения бюджета

      ДОКЛАД 

      Казначейство  осуществляет финансирование получателей  бюджетных средств строго в соответствии с утвержденными сметами расходом, сокращая при этом финансирование вне смет (что оптимизирует бюджетный процесс на уровне финансового управления); обеспечивает предварительный и текущий контроль по соответствию видов затрат смете расходов получателей бюджетных средств, отсекая возможность совершения несанкционированных затрат; при этом оптимизируется процесс составления и проверки смет бюджетных учреждений, что ведет к сокращению расходов бюджета в целом; управляет доходами бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и направляет их на покрытие первоочередных расходов в соответствии со сметами учреждений; организовывает бухгалтерский учет бюджетных учреждений, сокращая трудозатраты учреждений и получая централизованную и объективную информацию о финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений.

      Расходная часть бюджета формируется на основе заявок получателей бюджетных средств после их защиты на бюджетных комиссиях и утверждения их распорядителями бюджетных средств. Далее формируется план финансирования получателей бюджетных средств – кассовый план.

      В соответствии с ним средства бюджета  перечисляются на счета распорядителей бюджетных средств и далее на счета их подведомственных получателей бюджетных средств. А затем начинается процесс расхода бюджетных средств бюджетополучателем.

      Сложившийся порядок расходования бюджетных средств таков, что счета распорядителей бюджетных средств различного уровня, а также учреждений - бюджетополучателей находятся в различных коммерческих банках. Сами учреждения являются отдельными юридическими лицами и расходуют полученные средства самостоятельно. В условиях бюджетного дефицита (и имеющегося менталитета) это неизбежно приводит к негативным последствиям, в частности:

• не достигается должный уровень контроля за целевым использованием бюджетных средств, как распорядителями бюджетных средств, так и учреждениями - бюджетополучателями. Как следствие – бюджетные средства далеко не оптимально расходуются (из-за неверно выбранного исполнителя государственного заказа; неверной стратегии работы с ним или по иным причинам);
• отсутствует упреждающий оперативный контроль за расходованием бюджетных средств (исполнение бюджета «непрозрачно»), что приводит к росту дебиторской задолженности бюджета;
• распыляются между бюджетополучателями временно неиспользуемые остатки средств и, следовательно, ухудшается маневренность бюджетных средств;
• увеличивается время прохождения бюджетных средств от счетов доходов бюджета до конечного получателя, что приводит к образованию кассовых разрывов и росту политической и социальной напряженности;
• не достигается должная оперативность управления взаимной дебиторской и кредиторской задолженностью между организациями бюджетной сферы, в особенности при значительной доле неденежных расчетов;
• из-за большого объема ручного труда и неравномерности загрузки исполнителей неоправданно завышен штат управленческих бухгалтерий получателей бюджетных средств.

      При такой системе исполнения бюджета бюджетные учреждения получают информацию об объеме необходимого на последующий период бюджетного финансирования на основе договоров, счетов-фактур от своих поставщиков и подрядчиков – исполнителей государственного заказа и на основе собственных прогнозов доводят эту информацию до распорядителей бюджетных средств, которые, в свою очередь, укрупненные показатели по подведомственным учреждениям доводят до органа, составляющего и исполняющего бюджет субъекта федерации.

      На  основе этих данных формируется бюджет и кассовые планы на каждый месяц, выделяется финансирование распорядителям бюджетных средств, которые, в свою очередь, перераспределяют финансирование по подведомственным получателям бюджетных средств. Получатели бюджетных средств самостоятельно и практически бесконтрольно расходуют полученные средства, и проверить направление расходования бюджетных средств возможно только на основе ежемесячно предоставляемых распорядителями в финансовое управление отчетов и проверок контрольно-ревизионного отдела.

      Даже в случае обнаружения расхождений отчета об использовании средств с лимитами бюджетных обязательств по статьям  расходов (что означает нецелевое использование бюджетных средств, возникновение кредиторской задолженности поставщикам и подрядчикам, рост социальной напряженности в регионе) финансовое управление не в состоянии взыскать средства, истраченные нецелевым образом, и предотвратить появление подобных нарушений в дальнейшем.

      Альтернативной является так называемая «казначейская» система исполнения бюджета (рисунок 2).

      В этом случае информация о необходимых  суммах финансирования  поступает  в финансовое управление не только от бюджетных учреждений через распорядителей бюджетных средств, но и напрямую от исполнителей государственного заказа. Финансовые же потоки перераспределяются – суммы заработной платы передаются непосредственно на счета бюджетных учреждений, минуя промежуточный этап – счета распорядителей бюджетных средств, все прочие платежи поступают непосредственно на счета поставщиков и подрядчиков – исполнителей государственного заказа, минуя счета распорядителей и получателей бюджетных средств.  
 

      На рисунке 2 изображена идеальная казначейская схема с так называемой прямой проплатой исполнителям государственного заказа. На практике существуют еще и промежуточные решения. На рисунке 3 изображена схема с частично прямой проплатой исполнителям государственного заказа (крупным монополистам – поставщикам услуг связи, коммунальных услуг).

      Идеальная схема реализуется не сразу, а после реализации одной из подготовительных схем, которые являются переходными к чистой казначейской системе. Но основой любой системы казначейского контроля является единый счет, на который поступают доходы и с которого осуществляются расходы бюджета.

      Одним из ключевых моментов казначейского  исполнения бюджета является принцип единства кассы, иначе говоря, создание единого счета по учету доходов и проведению расходов бюджета субъекта федерации. Создание единого счета имеет целью централизацию потоков бюджетных средств и централизацию учета бюджетных средств. На сегодняшний день у субъекта федерации как правило имеется несколько бюджетных счетов: основной бюджетный счет, счет в федеральном казначействе, распределительный счет для учета доходов по регулирующим налогам, отдельные счета для бюджетных фондов, счет для доходов от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений, отдельный счет для расходования бюджетных средств.

      При этом местные финансовые управления также имеют отдельные бюджетные счета (так же счета по доходам, расходам, счета фондов), и отдельные счета имеют распорядители и получатели бюджетных средств (основной бюджетный счет, счет для доходов от предпринимательской деятельности, зарплатный счет и так далее).

      При такой системе крайне затруднен  учет поступления доходов в консолидированный бюджет субъекта федерации и замедлен срок поступления доходов в консолидированный бюджет региона, замедлен пробег средств до конечного получателя (поставщика/подрядчика), отсутствует возможность оперативного управлениями остатками бюджетных средств.

      При создании единого счета повышается возможность эффективного управления средствами бюджета, сокращения срока  непроизводительного пробега бюджетных  средств, появляется возможность сокращения кассовых разрывов и ведения централизованного учета бюджетных процессов в регионе. Создание единого счета возможно только при наличии единого органа, занимающегося аккумулированием доходов в консолидированный бюджет и осуществлением расходов консолидированного бюджета, а именно – казначейства.

      Технологическая роль казначейства в расходовании  бюджетных средств состоит в оплате расходов от имени и по поручению получателей бюджетных средств. Бюджет по расходом исполняется казначейством в пределах фактически имеющихся на счете финансового органа денежных средств с обязательным санкционированием расходов. В санкционирование расходов входит контроль соответствия расходов утвержденным лимитам бюджетных обязательств, контроль целесообразности и законности расходов, подтверждение и выверка исполнения обязательств бюджетных учреждений перед поставщиками и подрядчиками.

      Так же функцией казначейства по расходам является ведение и постоянное обновление реестра получателей бюджетных средств в разрезе распорядителей бюджетных средств, в том числе реестра прямых получателей бюджетных средств, и постоянная оптимизация сети получателей бюджетных средств.

      Обобщенная  схема функционирования казначейства по расходам (рисунок 4).

      Переход на казначейскую систему исполнения бюджета означает на деле и перенос части функций бухгалтерий бюджетополучателя в финансовое управление субъекта федерации, на которое ложится обязанность безукоризненной организации исполнения платежей бюджетополучателя.

      При казначейском исполнении бюджета на лицевых счетах получателей бюджетных средств возникают остатки. Это остатки выделенного, но не истраченного финансирования. В том числе такие остатки возникают из-за ошибок планирования бюджета, когда в лимиты включено больше средств, чем реально необходимо бюджетному учреждению для покрытия документально подтвержденных расходов; из-за несвоевременного выполнения поставщиками и подрядчиками своих обязательств по учтенным договорам, срок оплаты по которым зависит от срока исполнения работ или оказания услуг, или из-за изменения потребности в заработной плате из-за увольнений, отпусков или временной нетрудоспособности работников.

      Такие остатки  фактически  не являются средствами республиканского бюджета, так как учтены у бюджетных учреждений. Однако они реально находятся на едином счете бюджета, и могут быть заимствованы органом, исполняющим республиканский бюджет, для покрытия кассовых разрывов. При этом необходимо учитывать, что в отличие от банковских кредитов «собственные» займы не имеют конкретного срока возврата, и погашаются по мере потребности казначейства в средствах.

      В таблице 1 приведены выборочные данные за ряд месяцев по заимствованиям таких средств и рассчитан примерный процент, который был бы дополнительно потрачен на привлечение этих же средств в кредитных организациях (при примерной ставке кредита 19,5%). Данные по внутренним заимствованиям республиканского бюджета приведены в таблице 1.

      Таким образом, только по приведенным данным дополнительно было сэкономлено  почти 2.5 миллиона рублей.

      Средняя сумма кредитов составила 10.7 млн. рублей на средний срок 29,9 дней.

      Первым этапом автоматизации республиканского казначейства является создание и внедрение в финансовом управлении автоматизированной системы планирования и исполнения бюджета – операционного дня финансового управления, в которой все операции - начиная от собственно росписи по доходам и расходам, учета поступивших доходов в разрезе плательщиков и налогов, осуществления финансирования, и заканчивая месячными отчетами унифицированы, и каждая запись идентифицируется всеми кодами расходной бюджетной классификации (от функциональных до экономических статей) и однозначно привязана к индивидуальному налоговому номеру получателя средств.

      Такая система необходима для исполнения и последующего контроля за исполнением кассового плана по расходам на текущий период, это основа казначейской системы исполнения бюджета – санкционирование платежных документов, проводимых согласно выделенным на финансирование средствам (по кодам бюджетной классификации).

      Исследования позволили сделать следующие выводы:

• Решение социально-экономических задач напрямую связано с эффективностью реализации бюджетного процесса, поскольку посредством последнего осуществляется решение всех ключевых задач, составляющих основу социально-экономической политики.
• Наиболее важной задачей в условиях дефицита бюджета является оптимизация сбора доходов и осуществления расходов бюджета, иными словами повышение доходной базы и сокращение расходов.
• В рамках сокращения расходов очень важным является целевое и эффективное использование бюджетных средств и повышение качества планирования расходов бюджета.
• На сегодняшний день система контроля за расходами и доходами бюджета практически отсутствует.
• Наиболее эффективным способом контроля за расходованием бюджетных средств является превентивный контроль, устраняющий саму возможность возникновения нарушений.
• Единственным органом, который способен эффективно реализовывать превентивный контроль, является казначейство на базе финансового управления.
• Без четкой методологии построения казначейства и принятия ряда организационных мер казначейское исполнение бюджета невозможно.

ДОКЛАД  ОКОНЧЕН. СПАСИБО  ЗА ВНИМАНИЕ.