Анализ казначейства в системе исполнения бюджета

      Очевидно, что если учреждение (или орган  исполнительной власти в лице комитета администрации Карачаево-Черкесской республики) имеет небольшую штатную численность и узкий спектр реализуемых задач, не требующих наличия статуса юридического лица, целесообразно лишить их такого статуса и перевести на обслуживание в  единую централизованную бухгалтерию, что позволит уменьшить штат нефункционально работающих кассиров и бухгалтеров.

      Необходимо  отметить, что создание централизованных бухгалтерий уже начало происходить  и независимо от прямых указаний финансового  управления распорядителям бюджетных средств.

      Казначейское  исполнение бюджета подразумевает  собой, в том числе, рост ответственности распорядителя за нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств. Поэтому в целях проведения контроля и уменьшения трудозатрат распорядители бюджетных средств логично пришли к выводу о необходимости концентрации работников бухгалтерий у распорядителя бюджетных средств и лишении части бюджетных учреждений собственных бухгалтерий.

      Действительно, при необходимости визирования  платежных документов, направляемых бюджетными учреждениями в казначейство, в бухгалтерии распорядителя бюджетных средств; наличии электронного обмена информацией с казначейством в бухгалтерии распорядителя бюджетных средств и необходимости агрегирования информации о направлениях расходования средств у распорядителя целесообразно объединить подготовку, электронную обработку и визирование документов в одних руках.

      Далее аналогично федеральному бюджету должна быть проведена оценка эффективности  существующих целевых программ и сокращение их количества.

      Вообще  необходимо отметить, что многие направления  работы по реализации казначейского исполнения бюджета, в частности, оптимизация сети, проведение конкурсов, анализ целевых программ производятся в республике с начала 2008 года, в то время как на федеральном уровне необходимость подобных мер осознали значительно позднее и первые документы, регламентирующие подобные мероприятия, появились в июне-июле 2009 года.

      При анализе программ, финансируемых из республиканского бюджета, были выявлены такие программы, финансирование которых в свое время и было обосновано какой-то насущной необходимостью. Однако, на момент проведения исследования сложилось мнение о том, что часть программ вообще необходимо отменить, так как затраты на их реализацию не оправдывают себя. По части программ средства в усеченном виде необходимо включить в сметы учреждений.

      При анализе программ так же возникают  случаи несоответствия направлений финансирования общей цели программы. Такое финансирование так же необходимо либо секвестрировать, либо включить в сметы учреждений. В целом ликвидация программ вписывается в концепцию единства счета (единства кассы).

      Рассмотрим  далее организационную форму  казначейства субъекта федерации.

      Казначейство  организовывается в форме отдела в структуре финансового управления и подчиняется непосредственно начальнику финансового управления.

      Задачами  казначейского отдела является:

• казначейское исполнение республиканского бюджета;
• контроль за целевым использованием бюджетных средств;
• увеличение прозрачности республиканского бюджета.

      Для работы в казначействе необходимы специалисты, обладающие следующими характеристиками: начальник, специалист в бюджетной сфере; администратор, имеющий высшее образование, связанное с вычислительной техникой и так же имеющий достаточное представление о бюджетной сфере и работе кредитной организации (имеющий опыт работы с банковским документооборотом и опыт системным администратором по работе с  вычислительной техникой); и операционисты, имеющие высшее образование, свободно владеющие персональным компьютером, имеющие опыт работы в бюджетной сфере и кредитной организации (или имеющие представление о работе операционного отдела кредитной организации).

      В соответствии с возложенными на него задачами отдел осуществляет следующие функции:

• открытие, ведение и закрытие лицевых карточек распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей (зачисление и списание средств со счетов на основании платежных документов бухгалтерии и клиентов, оформление выписок и приложений к выпискам с карточек);
• проверка целевого использования бюджетных средств (проверка платежных документов с точки зрения соответствия бюджетной классификации кассовому плану, проверка первичных документов на обоснованность);
• обработка и исполнение кассовых планов;
• контроль исполнения кассового плана;
• организация деятельности по дальнейшему развитию системы казначейского исполнения республиканского бюджета, открытию отделений казначейского отделения в территориях;
• систематический анализ информационных потоков (систематизация  информации о состоянии лицевых счетов, выписок, платежных поручений;  разработка  регламентов информационного обмена);
• ведение электронного архива платежных документов.

      Также в задачи отдела входит регистрация  и санкционирование договоров получателей бюджетных средств- ведение единого реестра всех заключенных договоров. Ведение единого реестра договоров позволяет реализовывать функции активного казначейства, то есть проверку первичных документов, и кроме того избегать чисто технологических ошибок при вводе платежных поручений.

      Отметим, что многие из этих функций относятся  к системе предварительного контроля расходов бюджета.

      В функции системы предварительного контроля входит перевод всех счетов бюджетополучателей и распорядителей бюджетных средств на обслуживание в казначейство, ведение лицевых карточек в рамках единого счета финансового управления, проведение всех платежей бюджетополучателей под непосредственным контролем казначейства, финансирование распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей исключительно согласно кассовому плану.

      Преимущества  такой системы проявляются уже  на первом этапе ее реализации: прежде всего, на счете финансового управления концентрируются те средства, которые ранее непроизводительно лежали в виде остатков на счетах бюджетополучателей, что позволяет оперировать временно высвободившимися ресурсами и дает возможность сократить кассовые разрывы.

      Более того, оборот фиктивных средств не влияет на оборот реальных средств, которые  до казначейского исполнения бюджета  сначала перечислялись распорядителям бюджетных средств, затем бюджетополучателям, и лишь потом контрагенту бюджетополучателей по расчетным операциям. Даже предположив, что средства не задерживаются у бюджетополучателей, а сразу перечисляются дальше,  и учитывая, что стандартный срок прохождения платежа составляет 3 банковских дня, финансовое управление получает выигрыш во времени в 9 банковских дней, и возможность в течение их свободно распоряжаться собственными средствами, не прибегая к краткосрочным кредитам.

      При казначейском способе исполнения бюджета минимизируется возможность нецелевого финансирования бюджетополучателей и расходования бюджетных средств. Более того, на последующих этапах появляется возможность включать в бюджет прочие доходы бюджетных учреждений (от аренды имущества и так далее), что позволит финансовому управлению увеличить доходную базу и своевременно проводить все запланированное финансирование.

      Функцией  казначейства как  клирингового центра на первом этапе является оптимизация платежей в бюджетной сфере. Прежде всего это проведение денежных зачетов, позволяющее оптимизировать расчетные схемы, гашение взаимной задолженности получателей бюджетных средств, централизация  платежей крупнейшим монополистам и однотипных платежей (коммунальных платежей, платежей за электроэнергию, тепло и так далее).

      Централизация платежей позволяет финансовому  управлению избежать возникновения  кредиторской задолженности и получать такие товары, работы, услуги на более выгодных условиях за счет единого республиканского заказа.

      Переход на полное казначейское состоит из нескольких этапов общей протяженностью около 2 лет.

1. Первым этапом, подготовительным, является  переход на единую современную информационную систему операционного дня финансового органа, позволяющую вести учет доходов и расходов бюджета в разрезе полной детализации согласно бюджетной классификации.

      Данная  система позволяет вести в  рамках единой базы данных полную информацию по исполнению республиканского бюджета- как плановые, так и фактические показатели.

      Одновременно с внедрением операционного дня финансового органа прописываются основные регламенты работы финансового управления, имеющие целью оптимизацию функций работников финансового управления и перераспределения обязанностей между работниками финансового управления.

      Этот  этап целесообразно начинать с 1 января, и он занимает около 2 месяцев.

      Следующим этапом является подготовка к созданию собственно казначейства, первым шагом которого служат регламенты работы казначейства субъекта федерации, в том числе и в части взаимодействия с распорядителями и получателями бюджетных средств.

      Одним из определяющих на данном этапе является регламент ведения лицевых карточек, который устанавливает ряд ключевых моментов, в том числе порядок  открытия, ведения и закрытия лицевых карточек, ответственность сторон и регламент составления и исполнения кассового плана, о котором уже говорилось выше.

      Основными пунктами данного регламента являются следующие:

• лицевая карточка служит для отражения сумм бюджетных ассигнований согласно кассовым планам  на соответствующий период и произведенного финансирования расходов бюджетополучателя;
• в случае поступления в адрес бюджетополучателя, перешедшего на обслуживание в орган казначейского исполнения бюджета, инкассовых поручений, других документов на бесспорное списание средств, указанные документы возвращаются учреждением Банка России или кредитной организацией, в которой закрыт бюджетный счет бюджетополучателя, адресату, выставившему инкассовое поручение;
• выдача наличных денег бюджетополучателю производится с единого бюджетного счета посредством чековой книжки. Выдача наличных денег из кассы учреждения Банка России  представителю бюджетополучателя производится по выписанным  на его имя денежным чекам с указанием паспортных данных. Ответственность за правильность заполнения чека несет руководитель получателя бюджетных средств;
• выдача наличных денег производится исключительно на оплату труда, выплаты социального характера, хозяйственные расходы;
• для открытия лицевой карточки в казначейство предоставляются те же документы, которые необходимы для открытия расчетного счета в кредитной организации (заявление, карточку образцов подписей,  копии учредительных документов, документов о государственной регистрации бюджетного учреждения, о постановке на учет  в территориальных отделениях (о присвоении индивидуального номера налогоплательщика и кода постановки на учет в налоговом органе); справки о постановке на учет во внебюджетные фонды и свои регистрационные номера в этих фондах);
• бюджетополучатели, которые территориально находятся вне города Черкесска, открывают лицевые карточки в установленном порядке через своего распорядителя бюджетных средств. Лимиты на карточки зачисляются в общем порядке. При наступлении срока платежа согласно кассовому плану средства с лицевой карточки перечисляются на бюджетные и расчетные счета таких бюджетополучателей;
• бюджетополучатели составляют платежные поручения на оплату расходов за выполненные работы, оказанные  услуги, поставленные товары в соответствии с первичными документами  (счета-фактуры, заключенные договора). В назначении платежа пишется назначение платежа, номер и дата первичного документа, кодировка расходов согласно бюджетной классификации;
• бюджетополучатели ведут бухгалтерский учет в соответствии с действующими нормативными актами по бухгалтерскому учету Российской Федерации. Операции по счетам отражаются на основании казначейских выписок и платежных поручений, проведенных банком (полученных из казначейства).