Однозначно  актуальной является разбивка поступивших  платежей между региональным и местным уровнем (это позволяет корректировать пропорциональность поступления и денежную составляющую платежей  в республиканский и местный бюджет, получать реальную информацию о доходах местного бюджета), но при этом встает вопрос о целесообразности участия во внутреннем процессе субъекта федерации федерального органа.

      Технологическая роль казначейства в расходовании  бюджетных средств состоит в оплате расходов от имени и по поручению получателей бюджетных средств. Бюджет по расходом исполняется казначейством в пределах фактически имеющихся на счете финансового органа денежных средств с обязательным санкционированием расходов. В санкционирование расходов входит контроль соответствия расходов утвержденным лимитам бюджетных обязательств, контроль целесообразности и законности расходов, подтверждение и выверка исполнения обязательств бюджетных учреждений перед поставщиками и подрядчиками.

      Так же функцией казначейства по расходам является ведение и постоянное обновление реестра получателей бюджетных средств в разрезе распорядителей бюджетных средств, в том числе реестра прямых получателей бюджетных средств, и постоянная оптимизация сети получателей бюджетных средств.

      Обобщенная  схема функционирования казначейства по расходам (рисунок 1.4). 

Рисунок 1.4 - Обобщенная схема функционирования казначейства 

      Переход на казначейскую систему исполнения бюджета означает на деле и перенос части функций бухгалтерий бюджетополучателя в финансовое управление субъекта федерации, на которое ложится обязанность безукоризненной организации исполнения платежей бюджетополучателя.

      Исполнение  платежа начинается с контроля его  допустимости (по кассовому плану, статьям расхода, возможности исполнения) – эту часть мы далее будем называть контроллингом, и заканчивается архивацией исполненного платежного документа. Именно по архиву платежных документов проводятся впоследствии все выборки для формирования всевозможных отчетов и получения данных для экономического анализа (прогнозов, оценок и так далее). Эту часть работы мы будем назвать ведением  архива планируемых документов.

      Между контроллингом и архивацией находится еще один блок работы казначейства, оптимизирующий платежи путем подбора способов их осуществления. Эту часть работы казначейства далее будет называться клирингом. Все эти моменты работы казначейства наиболее актуальны для казначейства по расходам.

      Таким образом, документооборот излишне  усложнен, замедлен и велика доля ручного труда во всех элементах системы учета.

      Федеральное казначейство (в случае исполнения бюджета региона по расходам) в  качестве недопущения возникновения кредиторской задолженности выдвигает предложения о возложении на себя полномочий по самостоятельным передвижкам расходов между статьями бюджетной классификации получателей бюджетных средств (к примеру, отвлечение средств с других статей для своевременного перечисления платежей во внебюджетные фонды).

      Таким образом, федеральное казначейство пытается взять на себя роль не просто органа, исполняющего бюджет региона, но и органа, самостоятельно распоряжающегося средствами бюджета.

      Одним из наиболее значительных недостатков при исполнении федеральным казначейством бюджета региона по расходам является то, что федеральное казначейство не возлагает на себя обязанности по принятию мер к восстановлению использованных не по назначению средств бюджета и к их реальному взысканию в бюджет в случае нецелевого использования.

      При этом необходимо отметить, что при  той явно недостаточной информации, которую федеральное казначейство готово предоставлять финансовому органу субъекта федерации, самостоятельный учет и контроль за целевым использованием бюджетных средств  со стороны финансового органа значительно затруднен.

      И, наконец, согласно статьи 160 Бюджетного Кодекса Российской Федерации органы исполнительной власти и их должностные лица отвечают за целевое  использование бюджетных средств и  эффективное использование бюджетных средств. В случае возложения функций казначейского исполнения бюджета субъекта федерации на федеральное казначейство ответственность с органов исполнительной власти не снимается,  поэтому логично предоставить казначейское исполнение бюджета тем органам, которые несут за него ответственность.

      Из  всего вышесказанного логично следует  вывод о необходимости создания в структуре исполнительного органа власти субъекта федерации.

      Казначейская  система контроля за расходованием бюджетных средств республиканского бюджета выглядит следующим образом:

• первой стадией контроля является предварительный контроль, который заключается в санкционировании расходов получателей бюджетных средств, производится в момент принятия получателем бюджетных средств обязательств по уплате средств и реализуется до момента фактического расходования средств; он состоит в том числе в санкционировании и учете заключаемых получателем бюджетных средств договоров, проведении конкурсов на централизованное размещение государственного заказа по покупке товаров, работ, услуг для нужд бюджетных учреждений, пресечении возможности нецелевого использования бюджетных средств организационными мерами;
• следующей стадией контроля является оперативный, или текущий, контроль, реализуемый в момент осуществления кассовых расходов; он заключается в проверке соответствия проводимых расходов заключенным договорам, лимитам бюджетных обязательств, пресечении оплаты несуществующих расходов (оплаты фактически не исполненных договоров), контроле цен по договорам (стоимость приобретаемых товаров, работ, услуг не должна превышать среднерыночную);
• заключительным этапом является последующий контроль, устанавливающий правильность отражения в бухгалтерском учете получателей бюджетных средств проведенных операций, фактического использования приобретенных товаров, работ, услуг для нужд бюджетных учреждений, выявляющий возможные злоупотребления.

      Единственным  органом, который в состоянии  реализовать все три стадии контроля, является казначейство субъекта федерации, созданное в составе финансового органа субъекта федерации.

      После того, как мы пришли к выводу о  том, что на сегодняшний день существующая система контроля показала свою полную несостоятельность и что наиболее оптимальной является система предварительного контроля, которая исторически реализовывалась с помощью казначейства, и более того, наиболее успешно казначейская система исполнения бюджета реализовывается на базе собственного казначейства субъекта федерации, необходимо рассмотреть основные организационные моменты создания казначейства.

       ГЛАВА 2. МЕТОДОЛОГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ

      КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА

      2.1 Организационно-правовая составляющая казначейского 

      исполнения  регионального бюджета

      Управление  бюджетными средствами будет эффективно только в случае оптимального построения бюджетных потоков для увеличения скорости обращения бюджетных средств; совершенствовании системы учреждений, участвующих в процессе исполнения бюджета (оптимизация сети бюджетных учреждений, сокращение прямых получателей бюджетных средств, выбор поставщиков и подрядчиков для бюджетных учреждений); минимизации нецелевого и неэффективного расходования бюджетных средств; создании жестких регламентов, определяющих права и обязанности бюджетных учреждений, распорядителей бюджетных средств, поставщиков и подрядчиков, участвующих в процессе исполнения бюджета; сокращении расходов бюджета при полном выполнении бюджетных обязательств; совершенствовании механизмов финансового взаимодействия между бюджетом субъекта федерации и местными бюджетами; усилении режима экономии в расходовании средств бюджета путем упорядочения численности и оплаты труда работников бюджетной сферы, жесткое нормирование основных видов расходов, в том числе установление лимитов потребления тепло- и электроэнергии, услуг связи и так далее.

      Таким образом, основным предназначением  системы казначейского исполнения бюджета является оптимизация управления средствами субъекта федерации.

      В случае если казначейство только доводит выделенные финансовым органом субъекта федерации средства до бюджетных учреждений в соответствии с разделами бюджетной классификации можно говорить о так называемом «пассивном казначействе». «Активным» казначейство будет являться в том случае, если оно четко регламентирует процесс исполнения бюджета по доходам и расходам, контролирует все расходы распорядителей и получателей бюджетных средств, ведет за них бухгалтерский учет.

      Строго  говоря, пассивное казначейство является первым шагом на пути к активному казначейству. На этапе построения пассивного казначейства решаются все технические задачи казначейства, такие как открытие и ведение лицевых счетов получателей средств республиканского бюджета в разрезе бюджетной классификации, оптимизация сети учреждений, сокращение штата  работников бухгалтерий - получателей бюджетных средств.

      При организации казначейства субъекта федерации возникает вопрос о  его организационно-правовой форме. Законодательных актов, регулирующих организационно-правовую форму казначейства субъекта федерации, на сегодняшний день не существует. Очевидно, что казначейство может быть либо самостоятельным юридическим лицом, либо быть подразделением органа, исполняющего бюджет субъекта федерации (финансового управления). При этом содержать два органа, исполняющих бюджет, работа которых тесно переплетается и частично дублирует работу друг друга, и иметь два счета автономных счета, на которых будут распылены бюджетные средства не целесообразно. Более логично организовать казначейский отдел в структуре финансового управления как часть органа, исполняющего бюджет.

      Казначейство  субъекта федерации должно иметь  общую информационную базу данных с финансовым управлением- обмен информацией о доходах бюджета, лимитах бюджетных обязательств, вести единые справочники классификаций. Это наиболее оптимально реализуется при создании единого финансово-казначейского органа.

      Таким образом, абсолютно недопустимо  разделение финансовых органов на орган формирующий бюджет, и орган, его фактически исполняющий (казначейство). Система исполнения бюджета представляет собой единое целое и для достижения максимальной эффективности должна быть четко централизована.

      Целей создания казначейства субъекта федерации, как уже было определено выше, три:

• контроллинг исполнения бюджета (или контроллинг и исполнение);
• оптимизация расчетных схем (клиринг);
• ведение архива планируемых документов по исполнению бюджета.

      Поскольку существует несколько способов достижения этих целей, то существует и несколько  адекватных организационных форм казначейства.

      Форм  организации казначейства несколько. Логично их перечислить в порядке убывания сложности организации и совершенства:

1. казначейство, как отдельное юридическое  лицо банковского типа, организованное в виде небанковской кредитной организации или регионального банка;

2. казначейство, как подразделение  финансового управления с ведением для бюджетополучателей лицевых счетов. При этой схеме у получателей бюджетных средств ликвидируются  расчетные/бюджетные счета в банках, и все получатели бюджетных средств переводятся на обслуживание по лицевыми счетам. Это схема с прямой проплатой;

3. казначейство как подразделение  финансового управления с возложением части функций по организационному контролю на банки – держатели расчетных счетов бюджетных учреждений (в данном случае у получателей сохраняются бюджетные/расчетные счета).

      Рассмотрим  перечисленные формы подробнее.

      Казначейство  как отдельное юридическое лицо (банк, небанковская кредитная организация) - идеальный, но самый проблемный и сложный вариант организации казначейства, при котором у бюджетополучателей сохраняются расчетные счета, но эти расчетные счета открываются теперь в одном банковском учреждении – казначействе.