Анализ казначейства в системе исполнения бюджета

      И хотя 304 статья Бюджетного Кодекса Российской Федерации предусматривает, что незачисление либо несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов влечет    наложение    штрафов    на руководителей  кредитных  организаций  в  соответствии  с Кодексом Российской Федеративной Социалистической Республикой об административных правонарушениях,  а также взыскание пени с  кредитной  организации  в  размере  одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки, но эти суммы штрафов малы и кредитные организации (особенно коммерческие) подлежат государственному контролю в незначительной степени, поэтому задержки поступления средств в бюджеты очень значительны.

      Одним из примеров недобросовестной работы кредитных организаций по перечислению средств в бюджет является следующий: в 1998 году многие кредитные организации фактически оказались на грани банкротства. К корреспондентским счетам были выставлены инкассовые поручения, средства на эти счета практически не поступали из-за кризисной обстановки в стране и кредитная организация заведомо не могла осуществлять платежи. Коммерческая организация, имеющая большую задолженность в бюджеты, открывала в такой кредитной организации кредитную линию (или брала кредит), перечисляя всю сумму этого кредита на уплату задолженности в бюджет (основных платежей, штрафов и пени).

      Затем приобретались векселя этой кредитной  организации, которые из-за ее плачевного финансового состояния стоили не более 20% от номинала, и гасился кредит по номиналу векселя. Кредитная организация из-за неплатежеспособности не перечисляла средства в бюджет, а налогоплательщик по закону считался погасившим свои обязательства перед бюджетом.

      Принятая  правительством Российской Федерации  программа экономии государственных расходов (Указ Президента Российской Федерации от 26 мая 1998г. № 597 "О мерах по обеспечению экономии государственных расходов") говорит о необходимости обеспечения контроля за поступлением доходов в бюджет, сокращением недоимки по платежам в бюджет, соблюдением бюджетными учреждениями лимитов потребления электро и теплоэнергии; усилении контроля за заключением договоров, определяющих обязательства бюджетных учреждений; урегулировании объемов кредиторской задолженности  бюджетных учреждений; сокращении работников бюджетной сферы; сокращении прямых получателей бюджетных средств и перевод всех прямых получателей под контроль распорядителей бюджетных средств; инвентаризации бюджетных и внебюджетных фондов и контроле за поступлением и расходованием средств этих фондов; усилении контроля за средствами, полученными от оказания платных услуг и предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. Подобные меры актуальны и для бюджета субъекта федерации. Так же для субъекта федерации актуален вопрос о повышении собираемости налогов и сборов в бюджет, контроль за возникновением недоимки, регулирование поступления доходов в бюджет субъекта федерации и местные бюджеты.  Встает вопрос об органах, которые на каждом уровне власти на сегодняшний день реализуют эти меры.

      Финансовый  контроль на уровне законодательной (представительной) власти субъекта федерации представлен  в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации в трех стандартных формах - предварительный, оперативный и последующий.

      Предварительный контроль осуществляется Законодательным  собранием в процессе утверждения проекта бюджета на очередной финансовый год и утверждении или отклонении проектов законов, регулирующих финансовые и бюджетные вопросы на уровне субъекта федерации.

      Фактически  смысл такого контроля в сверке предлагаемых показателей проекта бюджета  с данными прошлых лет, и получение  объяснений по спорным вопросам.

      Предварительный контроль на этом этапе может осуществляться только на основании следующих показателей (представляемых для рассмотрения в проекте бюджета):

• общий объем доходов бюджета (контроль может осуществляться простым сравнением статей доходов с плановыми и фактическими показателями прошлых периодов);
• нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых в бюджеты других уровней бюджетной системы (аналогичным порядком);
• общий объем расходов бюджета;
• объем бюджетного дефицита.

      Расходы бюджета показаны в разрезе статей расходов (по функциональной и экономической классификации) и в разрезе распорядителей бюджетных средств. Здесь контроль так же осуществляется сравнением, и путем анализа отчетов об исполнении бюджета и отчетов распорядителей бюджетных средств.

      Для информации законодательные органы используют документы, предоставленные совместно с проектом бюджета (основные направления бюджетной и налоговой политики, прогноз консолидированного бюджета, оценка ожидаемого исполнения и фактические показатели исполнения за текущий финансовый год).

      Очевидно, что такие данные предоставляются  в законодательные органы тем же органом, который представляет проект бюджета. Таким образом, проверка осуществляется на  основе тех же данных, по которым составлялся проект бюджета.

      Бюджетный Кодекс Российской Федерации прямо указывает, что органы законодательной власти вправе направлять запросы и получать информацию от органов исполнительной власти, которые, как правило, и предоставляют на утверждение проекты законов. Внешняя информация здесь фактически отсутствует.

      Эффективность контроля может быть больше в случае привлечения сторонних экспертов, но, как правило, внутри региона наиболее квалифицированными специалистами по бюджетным вопросам являются работники финансового управления и распорядителей бюджетных средств, которые не являются внешними экспертами. А, учитывая разницу в экономическом положении регионов и особенности финансово-бюджетной сферы каждого региона, привлечение экспертов из других субъектов федерации так же будет не эффективным, поскольку база для сравнения и контроля у них будет отсутствовать.

      Законодательные органы власти осуществляют текущий контроль за финансово-бюджетными процессами региона. Он осуществляется депутатами законодательного собрания, которые вправе направить запросы о ходе исполнения бюджета в контрольно-счетную палату, собственно контрольно-счетной палатой (которая  осуществляет контроль путем проверок, в том числе и проверок предоставляемых на утверждение проектов законов. Подробно функции контрольно-счетной палаты и эффективность ее работы рассмотрены ниже).

      Базой для контроля депутатами финансовых и бюджетных процессов являются вынесенные на рассмотрение комитетов отдельные вопросы, ежемесячные отчеты о ходе исполнения бюджета. Такой контроль тоже не является эффективным, поскольку месячный отчет об исполнении бюджета не является наглядным документом, так как бюджет составляется на квартальной основе, и сравнение квартальных и месячных данных является не особенно показательным.

      Последующий контроль осуществляется в процессе утверждения отчета об исполнении бюджета, такой контроль так же базируется на сравнении плановых и фактических показателей и процентами выполнения плана по отдельным статьям за предыдущие периоды. Здесь дополнительным источником информации являются пояснения органов, ответственных за исполнение бюджета.

      При выявлении фактов, по мнению законодательных органов не соответствующих действующему законодательству или наносящих реальный ущерб бюджету они вправе не утвердить проект бюджета, проекты законов, отчет об исполнении бюджета.

      Исполнительные  органы власти так же вправе осуществлять все три формы контроля. Контролирующими органами для субъектов федерации в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации являются финансовые управления субъектов федерации и распорядители бюджетных средств.

      Финансовые  органы, как органы, исполняющие бюджет, так же должны проводить все три формы финансового контроля.

      Но  предварительный контроль, который  должен заключаться в детальной проверке смет, заявок на финансирование и информации о кредиторской задолженности бюджетных учреждений, практически не осуществляется, поскольку финансовое управление получает агрегированную информацию от распорядителей бюджетных средств (не в разрезе бюджетных учреждений и не подкрепленную первичными документами – заключенными договорами, бизнес-планами и так далее). Предварительный контроль здесь ограничивается сравнением предоставленных данных с фактическим исполнением и плановыми данными предыдущих периодов.

      Текущий контроль должен осуществляться с целью  проверки соблюдения условий получения, целевого использования и возврата бюджетных средств получателями бюджетных средств. Такой контроль, частично осуществляется контрольно-ревизионными органами финансовых управлений.

      Последующий контроль так же осуществляется контрольно-ревизионными органами и финансовыми управлениями на основе проверки месячных отчетов и путем проверок возвратности выданных ссуд и кредитов.

      Распорядители бюджетных средств осуществляют предварительный контроль на этапе  проверки смет подведомственных бюджетных  учреждений на предмет обоснованности расходов, их целесообразности.

      Текущий контроль осуществляется распорядителями  в части проверки целевого использования бюджетных средств (при этом, учитывая территориальную удаленность бюджетных учреждений и отсутствия в структуре распорядителей бюджетных средств контрольно-ревизионных органов, подобная проверка представляется малоэффективной). Такой контроль может осуществляться только путем проведения проверок.

      Последующий контроль распорядителями бюджетных  средств может осуществляться на основе месячных отчетов подведомственных бюджетных учреждений. Такой контроль будет эффективным только в том случае, если предварительно будет установлена правильность отражения информации в таких отчетах, полное соответствие всех реально осуществляемых операций представляемым распорядителю данным.

      Согласно  Бюджетному Кодексу Российской Федерации органами государственного или муниципального финансового контроля являются:

• счетная палата Российской Федерации;
• контрольные и финансовые органы исполнительной власти;
• контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

      Счетная палата Российской федерации является участником бюджетного процесса на федеральном уровне и полномочна проводить ревизии бюджета субъекта Российской Федерации - получателя финансовой помощи из федерального бюджета.

      Задачами  Счетной палаты являются:

• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации (закон о счетной палате).

      Счетная палата осуществляет контроль на основе предоставленной отчетности и тематических ревизий и проверок. Анализ отчетности позволяет выявить только ряд наиболее очевидных нарушений по формальным признакам – несоответствие статей отчетности, превышение или занижение установленных нормативов. Кроме того при анализе отчетности дополнительной проблемой является правильность отражения в отчетности первичных данных. Ревизии и проверки выявляют нарушения по факту.

      Поскольку полномочия счетной палаты при работе с субъектом федерации ограничиваются федеральными средствами, выделяемыми субъекту федерации, то по факту выявления нарушений федерация может уменьшить поток направляемых в субъект средств и тем самым возместить себе ущерб, понесенный в результате нецелевого использования средств субъектом.