Анализ казначейства в системе исполнения бюджета

      Это были первые шаги к казначейскому  исполнению бюджета.  Финансовые реформы продолжил следующий министр финансов, Б.Ф. Канкрин, одним из принципов управления государственными финансами которого было улучшение отчетности и контроля за расходованием государственных средств и ускорение движения государственных средств и недопущение их накопления и отвлечения в неэффективные для государства мероприятия.

      В 60-х годах 19-го века начинается централизация  государственных финансов. До этого  средства бюджета были раздроблены  по министерствам и ведомствам, каждое из которых имело собственную  кассу и распоряжалось средствами по своему усмотрению.

      Таким образом вполне стандартной была ситуация когда у министерств на счетах оставались временно свободные средства, и при этом Министерство Финансов вынуждено было делать внешние заимствования для покрытия дефицита (аналогичная схема существует при неказначейском исполнении бюджета, когда на счетах распорядителей кредита и бюджетополучателей остаются неиспользуемые остатки, а финансовое управление вынуждено делать займы для покрытия кассовых разрывов и бюджетного дефицита).

      Кроме того, в условиях распыления бюджетных средств отсутствовал контроль за их целевым и рациональным использованием.

      Таким образом, возникла необходимость централизации  всех бюджетных средств в руках Министерства Финансов и осуществления им всех расходов и удовлетворения государственных потребностей «по требованиям учреждений, имеющих право распоряжаться ассигнованными им кредитами». 

      Единственным  способом решения такой задачи была признана  передача всех денежных средств и иных «экономических капиталов» в Государственное казначейство, так в ходе реформ 1860-го года впервые возникло казначейское исполнение бюджета.

      Термином  «казначейство» обозначались все исполняющие  бюджет финансовые органы. В ходе финансовых реформ все государственные доходы сосредоточились на счетах государственного казначейства, которое представляло собой подразделение Министерства финансов.

      Сложившийся на сегодняшний день порядок расходования бюджетных средств таков, что счета распорядителей бюджетных средств различного уровня, а также учреждений - бюджетополучателей находятся в различных коммерческих банках. Сами учреждения являются отдельными юридическими лицами и расходуют полученные средства самостоятельно. В условиях бюджетного дефицита (и имеющегося менталитета) это неизбежно приводит к негативным последствиям, в частности:

• не достигается должный уровень контроля за целевым использованием бюджетных средств, как распорядителями бюджетных средств, так и учреждениями - бюджетополучателями. Как следствие – бюджетные средства далеко не оптимально расходуются (из-за неверно выбранного исполнителя государственного заказа; неверной стратегии работы с ним или по иным причинам);
• отсутствует упреждающий оперативный контроль за расходованием бюджетных средств (исполнение бюджета «непрозрачно»), что приводит к росту дебиторской задолженности бюджета;
• распыляются между бюджетополучателями временно неиспользуемые остатки средств и, следовательно, ухудшается маневренность бюджетных средств;
• увеличивается время прохождения бюджетных средств от счетов доходов бюджета до конечного получателя, что приводит к образованию кассовых разрывов и росту политической и социальной напряженности;
• не достигается должная оперативность управления взаимной дебиторской и кредиторской задолженностью между организациями бюджетной сферы, в особенности при значительной доле неденежных расчетов;
• из-за большого объема ручного труда и неравномерности загрузки исполнителей неоправданно завышен штат управленческих бухгалтерий получателей бюджетных средств.

      Рисунок 1.1 - Существующая система исполнения бюджета 

      При существующей системе исполнения бюджета  бюджетные учреждения получают информацию об объеме необходимого на последующий период бюджетного финансирования на основе договоров, счетов-фактур от своих поставщиков и подрядчиков – исполнителей государственного заказа и на основе собственных прогнозов доводят эту информацию до распорядителей бюджетных средств, которые, в свою очередь, укрупненные показатели по подведомственным учреждениям доводят до органа, составляющего и исполняющего бюджет субъекта федерации.

      На  основе этих данных формируется бюджет и кассовые планы на каждый месяц, выделяется финансирование распорядителям бюджетных средств, которые, в свою очередь, перераспределяют финансирование по подведомственным получателям бюджетных средств. Получатели бюджетных средств самостоятельно и практически бесконтрольно расходуют полученные средства, и проверить направление расходования бюджетных средств возможно только на основе ежемесячно предоставляемых распорядителями в финансовое управление отчетов и проверок контрольно-ревизионного отдела.

      Даже в  случае обнаружения расхождений  отчета об использовании средств  с лимитами бюджетных обязательств по статьям расходов (что означает нецелевое использование бюджетных средств, возникновение кредиторской задолженности поставщикам и подрядчикам, рост социальной напряженности в регионе) финансовое управление не в состоянии взыскать средства, истраченные нецелевым образом, и предотвратить появление подобных нарушений в дальнейшем.

      Альтернативой существующей схеме исполнения бюджета является так называемая «казначейская» система исполнения бюджета (рисунок 1.2).

      В этом случае информация о необходимых  суммах финансирования  поступает  в финансовое управление не только от бюджетных учреждений через распорядителей бюджетных средств, но и напрямую от исполнителей государственного заказа. 
 
 

      Рисунок 1.2 - Казначейская система исполнения бюджета 

      Финансовые же потоки перераспределяются – суммы заработной платы передаются непосредственно на счета бюджетных учреждений, минуя промежуточный этап – счета распорядителей бюджетных средств, все прочие платежи поступают непосредственно на счета поставщиков и подрядчиков – исполнителей государственного заказа, минуя счета распорядителей и получателей бюджетных средств.

      Отметим, что на рисунке 1.2 изображена идеальная  казначейская схема с так называемой прямой проплатой исполнителям государственного заказа. На практике существуют еще и промежуточные решения. На рисунке 1.3 изображена схема с частично прямой проплатой исполнителям государственного заказа (крупным монополистам – поставщикам услуг связи, коммунальных услуг).

      Рисунок 1.3 - Казначейская система с частичной прямой проплатой 

      Идеальная схема реализуется не сразу, а  после реализации одной из подготовительных схем, которые являются переходными  к чистой казначейской системе. Но основой любой системы казначейского контроля является единый счет, на который поступают доходы и с которого осуществляются расходы бюджета.

      Одним из ключевых моментов казначейского  исполнения бюджета является принцип единства кассы, иначе говоря, создание единого счета по учету доходов и проведению расходов бюджета субъекта федерации. Создание единого счета имеет целью централизацию потоков бюджетных средств и централизацию учета бюджетных средств. На сегодняшний день у субъекта федерации как правило имеется несколько бюджетных счетов: основной бюджетный счет, счет в федеральном казначействе, распределительный счет для учета доходов по регулирующим налогам, отдельные счета для бюджетных фондов, счет для доходов от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений, отдельный счет для расходования бюджетных средств.

      При этом местные финансовые управления также имеют отдельные бюджетные  счета (так же счета по доходам, расходам, счета фондов), и отдельные счета имеют распорядители и получатели бюджетных средств (основной бюджетный счет, счет для доходов от предпринимательской деятельности, зарплатный счет и так далее).

      При такой системе крайне затруднен  учет поступления доходов в консолидированный бюджет субъекта федерации и замедлен срок поступления доходов в консолидированный бюджет региона, замедлен пробег средств до конечного получателя (поставщика/подрядчика), отсутствует возможность оперативного управлениями остатками бюджетных средств.

      При создании единого счета повышается возможность эффективного управления средствами бюджета, сокращения срока непроизводительного пробега бюджетных средств, появляется возможность сокращения кассовых разрывов и ведения централизованного учета бюджетных процессов в регионе. Создание единого счета возможно только при наличии единого органа, занимающегося аккумулированием доходов в консолидированный бюджет и осуществлением расходов консолидированного бюджета, а именно – казначейства.

      Функциями казначейства, исполняющего бюджет субъекта федерации (отметим, что эти функции  распространяются на казначейство любого уровня бюджета), является:

• кассовое исполнение бюджета субъекта федерации по доходам исходя из принципа единства кассы (в случае принятия Федерального Закона о Федеральном бюджете на 2007 год в том виде, в каком он обсуждается в настоящее время все доходы субъекта федерации в обязательном порядке будут проходить через федеральное казначейство и говорить о собственном казначействе по доходам будет бессмысленно);
• распределение доходов между бюджетом субъекта федерации и местными бюджетами;
• осуществление согласно установленным лимитов финансирования расходов получателей бюджетных средств и расходование этих средств от имени и по поручению получателей;
• контроль своевременности оплаты расходов получателями бюджетных средств;
• организация клиринговых расчетов и минимизация финансовых потоков как между бюджетами, так и между получателями бюджетных средств;
• управление временно свободными средствами бюджета субъекта федерации;
• осуществление учета и контроля за бюджетными потоками субъекта федерации.

      Необходимо  отметить, что контрольная функция  является одной из основных функций казначейства – как по доходам, так и по расходам.

      Технологически  функции казначейства по доходам состоят в следующем:

• зачисление всех поступающих в бюджет средств (в том  числе и регулирующих налогов) на единый счет казначейства;
• сокращение времени поступления доходов на счет бюджета благодаря поступлению средств напрямую со  счета плательщика на счет бюджета;
• осуществление учета всех поступивших средств в разрезе плательщиков и кодов бюджетной классификации;
• контроль своевременности поступлений от конкретных плательщиков;
• распределение налогов между уровнями бюджета;
• возврат ошибочно или излишне зачисленных сумм;
• осуществление учета по движению средств на счете казначейства  и предоставления всей необходимой отчетности.

      При формировании доходной части бюджета  роль казначейства заключается в перечислении и зачислении доходов бюджета соответствующего уровня на единый счет бюджета (для соблюдения принципа единства кассы), оптимизации учета доходов бюджета и составлении соответствующей отчетности, распределении поступивших доходов между бюджетами различных уровней, ускорении поступления платежей в бюджет, возврате излишне или ошибочно зачисленных сумм.

      При этом нужно отметить, что необходимость  федерального органа, занимающегося распределением доходов между уровнями бюджета (в частности между федеральной и региональной частью поступивших доходов), достаточно спорна – можно обязать плательщиков по тем налогам, которые делятся между регионом и федерацией (налог на добавленную стоимость, например), делать два платежных поручения, то есть разбивать суммы налогов самостоятельно. При этом мы ускорим поступление платежей в бюджет региона (минуя казначейство они напрямую упадут на счет финансового органа), и получим большую точность при учете поступивших доходов – на сегодняшний день те доходы, которые мы получаем через федеральное казначейство, приходят без указания плательщика. Если бы финансовое управление имело возможность оперативно отслеживать платежи в разрезе плательщиков, реально существовала бы возможность управления задолженностью в республиканский бюджет и проведения мониторинга платежей.