Анализ казначейства в системе исполнения бюджета

      Одним из контролирующих исполнение бюджета  субъекта федерации  по доходам и  расходам органов является контролирующий орган законодательной власти - контрольно-счетная палата. Контрольно-счётная палата создаются во всех областях, в том числе и в Карачаево-Черкесской. Контрольно-счётная палата Карачаево-Черкесской республики создается при Законодательном собрании, полностью ему подотчетна.

      В функции контрольно-счётной палаты (аналогично функциям счетной палаты) входит контроль за фактическим исполнением доходных и расходных частей бюджета субъекта федерации, внебюджетных фондов по структуре, объему и целевому финансированию; анализ исполнения республиканского бюджета и внебюджетных фондов (закон о контрольно-счётной палате). Подобные функции аналогичны у контрольно-счетных палат различных субъектов федерации.

      Полномочия  контрольно-счётной палаты распространяются на органы государственной власти республики, республиканские государственные учреждения, кредитно-финансовыми учреждения, федеральные внебюджетные фонды, иные учреждения, получающие, перечисляющие или использующие средства республиканского бюджета (при этом необходимо отметить что для небюджетных учреждений полномочия контрольно-счётной палаты распространяются только в части средств республиканского бюджета). Контрольно-счётная палата осуществляет контроль за бюджетными средствами путем проведения ревизий или проверок получателей бюджетных средств (плановых или по поступившим запросам). Планы проверок составляются на год, проведение внеплановых проверок или ревизий осуществляется исключительно с санкции председателя контрольно-счётной палаты. При проведении ревизий, в том числе проводятся проверки:

• учредительных, плановых, отчетных, бухгалтерских документов в целях соответствия их действующему законодательству, правильности проведения операций, соответствия документов установленным нормам;
• правильности отражения  бухгалтерских операций по кодам бюджетной классификации и соответствия их отчетности, предоставляемой в финансовый орган;
• действительности совершения операций, фактического выполнения работ, поставки товаров, оказания услуг.

      Очевидно, что ревизии и проверки позволяют  реализовать контроль по факту расходования или нецелевого использования бюджетных средств. При этом в полномочия контрольно-счётной палаты не входит взыскание средств или возмещение убытков бюджета. По факту выявления нарушений контрольно-счётная палата имеет право доводить информацию до органов исполнительной власти.  По итогам работы контрольно-счётная палата ежегодно обращается в Законодательное собрание с посланием о состоянии расходования республиканских финансовых ресурсов. Таким образом, кроме того, что контрольно-счётная палата осуществляет постоянный контроль, контроль после фактического расходования средств, что само по себе является малоэффективным, такой контроль носит «наблюдательный» характер, его целью не является устранение возможностей нарушения, а только констатация фактов нарушений, которые просто доводятся до сведения органов, исполняющих бюджет. Эффективность такого контроля фактически нулевая.

      Основным  документом, являющимся итогом проводимого  контрольно-счётной палатой контроля, является заключение счетной палаты. В частности заключение по проекту закона об исполнении бюджета обязательно включает заключение по каждой статье классификации, заключение по каждому распорядителю бюджетных средств с указанием сумм нецелевого использования бюджетных средств, перерасходования бюджетных средств, фактов недофинансирования или перефинансирования отдельных статей, фактов злоупотреблений должностными лицами служебным положением.

      Контрольным органом исполнительной власти можно  считать  создаваемые при финансовых управлениях контрольно-ревизионные отделы. Такой отдел есть в главном финансовом управлении администрации Карачаево-Черкесской республики. Он создан для осуществления финансового контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием средств, выделенных из республиканского бюджета, республиканского внебюджетных фондов, а также средств, переданных из федерального бюджета, за финансово-хозяйственной деятельностью республиканских государственных унитарных предприятий. Основными задачами  отдела являются:

• контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделяемых учреждениям, предприятиям, организациям республики и органам местного самоуправления;
• проведение анализа финансово-хозяйственной деятельности республиканских предприятий и организаций;
• проведение ревизий и проверок хозяйственной деятельности республиканских бюджетополучателей и органов местного самоуправления;
• проведение анализа эффективности предоставления налоговых льгот и разработка предложений по их совершенствованию или отмене.

      Отдел проводит анализ финансово-хозяйственной деятельности бюджетных предприятий и организаций, финансируемых из республиканского бюджета, документальные ревизии и проверки финансово- хозяйственной деятельности организаций республиканской собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов; тематические проверки поступления и расходования средств республиканского бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества (в том числе от ценных бумаг), находящегося в республиканской собственности; осуществляет  контроль за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью средств республиканского бюджета, республиканских внебюджетных фондов, а также средств, переданных из федерального бюджета; проводит проверки по выдаче ссуд из республиканского бюджета на покрытие временных кассовых разрывов, образующихся в местных бюджетах, по выдаче кратковременных ссуд коммерческим и некоммерческим организациям, осуществляет контроль за целевым использованием, полнотой и своевременностью их возврата; осуществляет контроль за экономным расходованием средств на содержание органов государственного управления, соблюдением действующего законодательства о порядке оплаты командировочных расходов, расходов по обеспечению депутатской деятельности; осуществляет в необходимых случаях контроль за своевременностью и полнотой устранения нарушений в финансово- хозяйственной деятельности проверенных отделом организаций, а также возмещения ими причиненного ущерба.

      Для реализации данных функций отделу дано право проверять в ревизуемых организациях денежные, бухгалтерские и другие документы, относящиеся к проверке, фактическое наличие и правильность использования денежных средств, ценных бумаг и материальных ценностей; принимать в процессе ревизий и проверок совместно с руководителями ревизуемых организаций меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины и неэффективного расходования средств, а также вносить предложения с обязательными указаниями от руководства финансового управления об устранении этих нарушений, о возмещении причиненного ущерба и привлечении к ответственности виновных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации; направлять в установленном порядке предложения об ограничении, приостановлении, а в необходимых случаях и прекращении финансирования ревизуемых организаций при выявлении нецелевого использования бюджетных средств, а также в случае непредставления ими бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием этих средств;  вносить по результатам ревизий и проверок предложения о взыскании в соответствии с законодательством Российской Федерации с организаций бюджетных средств, израсходованных не по целевому назначению, и доходов об их использовании; в случаях выявления нарушения законодательства, фактов хищений денежных средств и материальных ценностей, а также злоупотреблений ставить вопрос об отстранении от работы должностных лиц, виновных в этих нарушениях, передавать материалы ревизий и проверок в правоохранительные органы по согласованию с руководством финансового управления и в соответствии с законодательством Российской Федерации; информировать через финансовое управление  вышестоящие органы ревизуемых организаций о выявленных в процессе ревизий и проверок нарушениях и ставить вопрос о принятии мер по устранению этих нарушений и их последствий, а также наказанию виновных лиц в соответствии с компетенцией этих органов.

      Таким образом, контрольно-ревизионный отдел  так же осуществляет контроль по факту  расходования бюджетных средств, выдачи ссуд, предоставления льгот и так далее- то есть производит постоянный контроль. При этом необходимо отметить, что, при том, что количество только бюджетных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета, примерно 300, отдел в состоянии проводить проверку каждого учреждения (плановую) не чаще одного раза в три года.

      Очевидно, что подобная частота проверок не позволяет оперативно выявлять нарушения порядка работы с бюджетными средствами, и констатация факта нарушения через три года после его фактического осуществления является не эффективным средством оптимизации бюджетных процессов и не ведет к компенсации ущерба для бюджета.

      В большинстве субъектов федерации  функции органа, контролирующего поступление налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъекта, возложены на федеральное казначейство. Предпосылкой создания федерального казначейства явилась необходимость консолидации всех денежных средств государства на одном счете (распыление денежных средств по счетам министерств и ведомств лишало государство возможности оперативного управления финансовыми ресурсами, делало их недоступными для использования в целях сокращения дефицита бюджета; нахождение средств государства на счетах в кредитных организациях снижало их защищенность от возможных потерь). 

      Взаимодействие  органов федерального казначейства и финансовых органов субъекта федерации строится на возмездной основе, и на федеральное казначейство возлагаются следующие функции:

• обеспечение достоверности данных по учету доходов, поступающих в бюджет субъекта;
• контроль и устранение диспропорций в зачислении доходов в бюджет субъекта и местные бюджеты (диспропорции могут быть связаны с неденежными формами расчетов, льготами и отсрочками, предоставляемыми отдельным плательщикам и контроль осуществляется в том числе за правильностью проведения зачетов и правильностью определения недоимки в соответствующий бюджет);
• контроль за правильностью разбивки федеральных регулирующих налогов между уровнями бюджетов;
• осуществление контрольных функций в целях увеличения собираемости налогов и иных обязательных платежей (в том числе проведение проверок налогоплательщиков; контроль за деятельностью кредитных организаций в части своевременности исполнения платежных  поручений по бюджетным средствам и так далее).

      Основными недостатками действующей системы  контроля являются, прежде всего, однозначная ориентация на постоянный контроль и невозможность возмещения ущерба бюджета из-за недостатков действующего законодательства. Существующая система борется не с причинами возникновения неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств, а с последствиями такого использования (фактически свершившимися злоупотреблениями).

      Основной  принцип функционирования казначейства – реальный контроль за целевым использованием бюджетных средств может быть достигнут только в том случае, когда с помощью организационных и технических мер уничтожен любой субъективизм при распределении, использовании бюджетных средств.

      Перевод бюджетов на казначейское исполнение позволит обеспечить контроль за использованием бюджетных ресурсов, обеспечить реальную открытость и прозрачность бюджетов, проводить жесткий контроль за всеми статьями доходов и расходов бюджета. Таким образом, эффективной признается казначейская система  исполнения и контроля за исполнением бюджета, тем более что она существовала уже давно и на деле продемонстрировала свои преимущества. 

      1.4 Казначейство как инструмент контроля за реализацией социально- экономической направленности бюджетного процесса

      В России финансово-бюджетная система  начинает формироваться в период возникновения Московского государства, в это время появляются централизованные финансовые управления; впервые вводятся общие правила по сбору налогов, возникают косвенные налоги. В 16 веке Россия впервые сталкивается с проблемой неплатежей в государственный бюджет. В 17 веке возникают первые попытки создать государственный финансовый контроль.  С 1682 года начинаются реформы финансово-бюджетной сферы, централизация власти, в том числе и финансовой.

      Наличие большого дефицита бюджета и необходимость  в дополнительных средствах для удовлетворения растущих расходов заставило правительство учредить государственный ассигнационный банк по выпуску бумажных денег.

      Управление  государственными финансами осуществлялось различными, часто не зависимыми друг от друга ведомствами. Естественно, что в расходовании государственных финансов никаких государственных приоритетов не было, каждое ведомство финансировало только те мероприятия, которые считало нужным.

      Несомненно, прогрессивным явлением в 1802 году  было учреждение министерств, в том числе и министерства финансов. Это позволяло централизовать власть и обеспечить государственное управление делами.

      В 1810 году М.М. Сперанский начинает коренное реформирование финансовой и бюджетной системы России. Одним из пунктов его плана по преобразованию системы явилось установление контроля над государственными расходами. В рамках исполнения этого плана он прежде всего разделяет Министерство Финансов на 3 независимые части: собственно Министерство, Государственное казначейство (исполнение доходов и расходов, начальный контроль), Государственный контроль (ревизия всех государственных счетов).