Анализ нормативно-методического обеспечения применения электронного документа

     Требования  к электронным документам могут  содержать законодательные и  иные нормативные правовые акты, определяющие статус различных юридических лиц  или их деятельность в определенной сфере. Например, в соответствии с Федеральным законом «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» в Пенсионный фонд РФ может представляться информация как в виде документов в письменной форме, так и в электронной форме (на магнитных носителях или по каналам связи).

     Преимущественно вопросы создания и использования  электронных документов решаются отдельными ведомствами самостоятельно. Имеются  нормативные акты федеральных органов, особенно заинтересованных в быстрой  и точной передаче документированной информации, которые оговаривают возможные случаи использования электронных документов. Это акты финансовых органов, налоговой и таможенной службы и др.

     Электронный документ создается, хранится и используется с использованием средств вычислительной техники.

     Информация, содержащаяся в электронном документе  и предназначенная для обработки  с использованием средств вычислительной техники, должна быть представлена в  форме, пригодной для восприятия человеком.

     В целом, следует признать, что в  настоящее время нормативно-методическое обеспечение работы с электронными документами, особенно на федеральном уровне отстает от ее информационно-технологического обеспечения. Существующие на сегодняшний день нормативные документы охватывают далеко не полный объем проблем, и регламентируют далеко не все вопросы, возникающих в процессе работы с документацией. В России до сих пор не принят единый нормативный акт, всесторонне определяющий порядок создания и применения электронных документов.

     Принятие  федерального закона об электронном документообороте, разработку стандартов в сфере использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти предусматривает «Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти».

     В настоящее время Правительство  Российской Федерации разработало  Концепцию формирования в Российской Федерации электронного правительства  до 2010 года и план мероприятий по ее реализации. Концепция определяет основные приоритеты, направления и этапы формирования в Российской Федерации электронного правительства на период до 2010 г. Для достижения указанных целей необходимо обеспечить:

     развитие  и широкое применение в деятельности органов государственной власти средств обеспечения удаленного доступа организаций и граждан к информации о деятельности органов государственной власти, основанных на использовании современных информационно-коммуникационных технологий; предоставление государственных услуг с использованием многофункциональных центров и сети Интернет на основе создания единой инфраструктуры обеспечения межведомственного автоматизированного информационного взаимодействия и взаимодействия органов государственной власти с организациями и гражданами;

     создание  защищенной системы межведомственного электронного документооборота;

     внедрение ведомственных информационных систем планирования и управленческой отчетности в рамках создания единой государственной  системы контроля результативности деятельности органов государственной власти по обеспечению социально-экономического развития Российской Федерации;

     формирование  нормативной правовой базы, регламентирующей порядок и процедуры сбора, хранения и предоставления сведений, содержащихся в государственных информационных системах, обмена информацией в электронной форме между государственными органами, организациями и гражданами, а также контроль за использованием государственных информационных систем²⁷.

2.2 Анализ проблем электронного документооборота и пути их решения 

      Тема "электронного правительства", электронного документооборота, электронных библиотек, счетов-фактур и документов в последнее время стала довольно популярной. Руководство страны, кажется, осознало, что государственное управление, – какие бы технологии при этом не использовались, - осуществляется посредством документов, а не просто информации; и что для того, чтобы "догнать и перегнать" другие капиталистические страны в области "электронного правительства" и "электронной коммерции", нужно срочно решать правовые и технические проблемы, сдерживающие электронный документооборот.

      Использование в государственном управлении и  в коммерческой деятельности электронных документов неизбежно приводит к тому, что какие-то из них придется хранить достаточно долго (а в электронном мире "долго" означает более 5-7 лет). Можно, конечно, еще какое-то время "прятать голову в песке", но рано или поздно проблему долговременного и постоянного хранения электронных документов, проблему создания электронных архивов придется решать.

      Удивительно, но факт: уже сейчас существуют крупные  государственные базы данных, которым  установлен постоянный срок хранения, хотя никто не потрудился объяснить государственным органам - владельцам этих баз - что и как они должны сохранить и какими способами будет обеспечиваться юридическая значимость сохраняемой информации и документов. Одновременно наблюдается стойкое нежелание заниматься проблемами электронных архивов на государственном уровне.

      Чтобы оценить объемы информации, можно  привести два примера из жизни  американских архивов. Так, на конец 2007 года в 36 филиалах и подразделениях национальных архивов США на постоянном хранении находилось 3,5 млрд электронных документов. Что касается электронного архива штата Вашингтон, то если в январе 2007 года только в онлайн-доступе было размещено более 10 млн документов, то к январю 2008 эта цифра достигла 27 миллионов²⁸.

      Отечественный бизнес уже сейчас активно использует электронные документы. Что очень важно, суды, которые сами постепенно переходят на электронные формы работы, уже к ним привыкли и регулярно выносят решения на основе доказательств, представленных в электронном виде.

      Если  добавить к этому, что в течение года-двух ожидается принятие решения об использовании в России электронных счетов-фактур, то вопрос о том, как все это хранить и каким образом можно обеспечить целостность и аутентичность электронных документов, из теоретической плоскости плавно переходит в область практического применения. От того, насколько быстро и качественно будут разработаны "правила игры" на "электронном поле", в существенной степени зависит дальнейшее экономическое и политическое развитие страны, ее конкурентоспособность на мировой арене.

      В организации долговременного и  постоянного хранения электронных  документов можно выделить две задачи. Первая - сохранить информационное содержание документов (их контент) с  тем, чтобы обеспечить возможность  их использования в деловой деятельности и в государственном управлении. При всей своей сложности задача понятна. В этом направлении имеется большой практический опыт, в том числе и отечественный – достаточно вспомнить продолжающиеся программы спасения ценно научной информации с магнитных лент, записанных в 80-е и 90-е годы. Задача вторая - сохранить не только содержание, но и юридическую значимость документов, чтобы всегда можно было доказать их целостность и аутентичность. Здесь отечественный опыт пока невелик, поэтому часто приходится использовать зарубежный. Но и там далеко не все проблемы решены. Поэтому эту задачу можно рассматривать как наиболее сложную из двух.

      Для того чтобы электронные документы  могли быть приняты судом или  государственным органом и им была придана максимальная доказательная сила, необходим целый комплекс мер, охватывающий все этапы жизненного цикла документа. Ключевой задачей стратегии долговременной сохранности является обеспечение аутентичности и целостности документов.

      Стандарт ISO 15489, п. 7.2.2. Аутентичным считается документ, в отношении которого может быть доказано²⁹:

      то, что он является именно тем, чем он претендует быть,

      то, что он был создан или послан именно тем лицом, которое указано в  качестве его создателя или отправителя 

      то, что он был создан или послан именно в то время, которое в нем указано.

      Стандарт ISO 15489, п. 7.2.4. Целостность документа  означает его полноту и неизменность³⁰.

      Работа  с документами должна быть организована так, чтобы в любой момент существовала возможность доказать, что это надежная информация, которая не была искажена, изменена или как-либо иначе испорчена с течением времени.

      Сохранность электронных документов, как правило, обеспечивают несколько служб. ИТ-отдел  обычно организовывает хранение и оперативный доступ к информации, решает технические проблемы хранения. Департамент ИБ видит свою основную задачу в обеспечении конфиденциальности, т.е. в ограничении доступа к информации. Наконец, архивную службу (и иногда – и юристов) волнует обеспечение сохранности электронной информации в качестве юридически значимых документов.

      С точки зрения архивного дела основной целью является не обеспечение сохранности  отдельных документов, а сохранение массивов документов вместе с их взаимосвязями  с тем, чтобы была возможность понять роль этих документов в деловой деятельности организации. Значение отдельного документа в большой степени зависит от контекста – от обстоятельств его создания и использования, от его взаимосвязей с другими документами.

      Если  в бумажном делопроизводстве то или иное дело физически объединяет "бумаги" по определенному признаку или признакам, то в системе электронного документооборота документы, как правило, физически не лежат в соответствующих делах. Очень часто номенклатура и состав самих дел – это всего лишь логическое представление содержимого базы данных, причем могут существовать и альтернативные представления. Документы "раскладываются по делам" виртуально, и эта логика – тот самый контекст - также может быть искажена или утрачена – можно сохранить все индивидуальные документы, но потерять информацию об их логических взаимосвязях.

      В бумажном делопроизводстве то или иное дело физически объединяет "бумаги" по определенным признакам 

      Разрушение  контекста может привести к потере юридической значимости документа, поскольку контекст создания и использования включает также и связи с другими документами. Для их фиксации используются различные способы, включая ссылки в "карточке" на другой документ по тому же вопросу или классификационный код, позволяющий связать все документы, относящиеся к одной и той же теме.

      В этой связи необходимо обратить серьезное  внимание на то, что обеспечение  осмысленности электронных данных кардинально отличается от решения  той же задачи в отношении бумажной документации. В отличие от бумаг, где физические характеристики обычно передают основную часть контекста создания и использования, в случае с электронными документами на физическом уровне он не зафиксирован, а потому и более хрупок.

      На  практическом уровне это означает, что, например, электронная структура размещения документов по рубрикам и делам – не простой документ – он имеет огромную важность и равноценен всем описям бумажного архива месте взятым³¹.

      Одной из основных проблем, которую необходимо решить при организации долговременного хранения электронных документов, является обеспечение их читаемости на протяжении всего жизненного цикла. Задача это многоплановая: необходимо сделать так, чтобы электронный документ можно было прочитать на той компьютерной системе или устройстве, на которой они первоначально были созданы и/или где они в настоящее время хранятся и/или которая в настоящее время используется для доступа к ним и/или которая будет использована для хранения электронной документов в будущем.

      Сохраненная на цифровом носителе информация может со временем стать нечитаемой. К этому может привести несколько причин.

      Воздействие плохих условий хранения приводит к  физическому износу или порче  носителей. Все виды носителей, используемые в настоящее время для хранения электронных документов, чувствительны к воздействию неблагоприятной окружающей среды, - например, к перепадам температуры и влажности. Подобные неблагоприятные условия или повреждают носитель, или ускоряют процесс его "старения" и деградации. Для обеспечения максимального срока службы различных типов цифровых носителей требуются различные уровни контроля параметров окружающей среды в местах хранения.