Анализ нормативно-методического обеспечения применения электронного документа

     Перечень  типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения, предназначенный  для использования в качестве основного методического документа при определении сроков хранения и отборе на хранение и уничтожение типовых управленческих документов, содержит положение о том, что срок хранения документов на нетрадиционных носителях соответствует сроку хранения аналогичных видов документов на традиционных носителях.

     Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации  и других архивных документов в государственных  и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденные приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 18 января 2007 г. № 19 содержат определенные положения, касающиеся фондирования, учета и сохранности электронных архивных документов. Эти положения должны быть дополнены методическими рекомендациями об организации работы с электронными документами в государственных архивах. Проект таких рекомендаций в настоящее время подготовлен специалистами ВНИИДАД¹⁷.

     «Основные правила работы архивов организаций» содержат, помимо правил работы с бумажными документами в архиве организации, рекомендации о порядке работы архивов с электронными документами и нормы документирования операций, осуществляемых с электронными документами при передаче на хранение и в процессе хранения. К правилам прилагаются такие формы документов, как учетная карточка единицы учета, акт миграций и перезаписей, журнал учета поступления и выбытия, журнал учета миграций и перезаписей электронных документов.

     Однако, в связи с принятием новых правил работы государственных архивов, идет пересмотр содержания правил работы архивов организаций. Кроме этого, во ВНИИДАД разработан проект методических рекомендаций архивам организаций по работе с электронными документами. Специалистами ВНИИДАД создан также проект перечня типовых управленческих документов с указанием сроков хранения, которые можно создавать только в электронном виде¹⁸.

     «Концепция  использования информационных технологий в деятельности федеральных органов  государственной власти до 2010 года» предусматривает решение задачи централизованного создания общегосударственных информационных ресурсов (регистров, кадастров, реестров, классификаторов), содержащих полную, непротиворечивую, достоверную, актуальную информацию, необходимую для выполнения основных функций государственного управления, обеспечения доступности соответствующих данных как на межведомственном уровне, так и для граждан и организаций в соответствии с требованиями законодательства России¹⁹.

     Существует  предложение о создании единого электронного реестра населения России. Основу реестра, по мнению специалистов Миниформсвязи России, может составить база данных по учету избирателей, созданная в рамках Государственной автоматизированной системы «Выборы». Реестр предполагается создавать без избыточных персональных данных граждан, то есть речь идет о налаживании технологии сверки ведомственных баз данных, содержащих персональную информацию о населении.

     Однако  в России пока еще не созданы правовые условия для того, чтобы различные государственные организации обменивались информацией в целях создания глобальной базы данных. Остаются нерешенными вопросы, кто должен создавать и обслуживать макробазу, как защитить ее и сделать доступной только для тех структур, ради эффективности работы которых она и должна быть создана (то есть органов власти и местного самоуправления) и другие вопросы.

     В настоящее время особое внимание уделяется проблеме обеспечения  доступности для граждан официальных  информационных ресурсов органов власти в информационных системах общего пользования. В частности, в перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, включены нормативные правовые и иные акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Аппарату Правительства РФ и федеральным органам исполнительной власти предписано своевременно и регулярно размещать сведения, перечисленные в указанном постановлении, в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано принять меры по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о своей деятельности с учетом положений указанного постановления.

     В связи с повышением значимости сети Интернет в жизни общества и государства  сайты органов власти становятся их официальными представительствами  в сети, наполняются официальной  информацией (нормативные документы, новости, актуальная справочная информация и др.), обеспечивают интерактивное взаимодействие с гражданами (проведение опросов, работа «виртуальных приемных» и др.).

     В частности, Федеральная налоговая  служба при помощи сети Интернет предоставляет  услугу по приему налоговой отчетности (www.nalog.ru). Разрешение представлять налоговую отчетность в электронном виде содержит Налоговый кодекс РФ. Приказами Налоговой службы России установлены: порядок представления налоговых документов в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи; требования к программно-аппаратным средствам представления налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи; процедура сопровождения формата представления отчетности в электронном виде; требования к специализированным операторам связи; правила использования средств ЭЦП и средств шифрования; порядок электронного документооборота при представлении налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи. Формат представления налоговых деклараций, бухгалтерской отчетности и иных документов, служащих для исчисления и уплаты налогов и сборов, в электронном виде утверждается отдельным приказом Налоговой службы России. Налоговая служба нацелена на внедрение единой системы электронной обработки налоговых данных по всей стране.

     Серьезными  препятствиями для поиска необходимых  пользователю информационных ресурсов являются нестандартизованность, неполнота, а часто и недостоверность  имеющихся сведений об отечественных информационных ресурсах (особенно внутриведомственных и внутрикорпоративных). По многим видам информационных ресурсов отсутствуют стандарты описания информационных продуктов и ресурсов, обеспечивающие их однозначную идентификацию. Различия в принципах, структуре, составе описания ресурсов и используемой терминологии приводят к несопоставимости данных, появляющихся в различных источниках.

     Поиск необходимых пользователю информационных ресурсов затрудняется также применением  несовпадающих и не всегда хорошо продуманных подходов к классификации и группировке информационных ресурсов. Особенно наглядно эта проблема проявляется в Интернете. Почти каждый сайт, все поисковые серверы предлагают свои, не совпадающие друг с другом, а часто и ни с одним из известных классификаторов, системы классификации информационных ресурсов, на которые даются ссылки.

     Стандартизация  массивов метаданных об информационных ресурсах, развитие систем их классификации  и каталогизации должны стать  основой создания эффективных средств навигации в российском информационном пространстве, а также постоянно действующего мониторинга информационных ресурсов (прежде всего, государственных) и информационной деятельности.

     В связи с вышеизложенным, в 1999 г. был  принят национальный стандарт ГОСТ Р 51353, определяющий состав и содержание метаданных электронных карт в геоинформационных системах, а в 2003 г. принят непосредственно в качестве национального стандарта Российской Федерации межгосударственный стандарт ГОСТ 7.70, устанавливающий состав, содержание и представление реквизитов описания электронных информационных ресурсов, являющихся базами данных и машиночитаемыми информационными массивами. Стандарт ГОСТ 7.70 рекомендован как для регистрирующих органов, составляющих каталоги информационных ресурсов, так и для разработчиков и распространителей электронных информационных ресурсов (на сменных носителях, в глобальных и локальных сетях)²⁰.

     Национальные  стандарты, входящие в Систему стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу (СИБИД), нормативно упорядочивают информационные процессы, обеспечивающие доступ к информационным фондам. Например, правила библиографического описания электронных изданий  устанавливает государственный стандарт ГОСТ 7.82, согласно которому описание электронных ресурсов максимально приближено к описанию традиционных документов, закрепленному в ГОСТ 7.1²¹.

     Создание  и эксплуатация компьютерных систем и технологий обработки документации осуществляется на основе правил, изложенных в комплексе стандартов на автоматизированные системы и других стандартах серии «Информационная технология». Также на государственном уровне стандартизированы вопросы защиты информации и использования электронной цифровой подписи.

     В частности, стандарт ГОСТ 34.601 выделяет восемь стадий в создании автоматизированных систем (АС), используемых в различных сферах деятельности, в том числе в управленческой: формирование требований к АС, разработка концепции АС, техническое задание, эскизный проект, технический проект, рабочая документация, ввод в действие, сопровождение АС²².

     Стандарт  ГОСТ 34.602 устанавливает состав, содержание, правила оформления документа «Техническое задание на создание (развитие или  модернизацию) системы», а также  порядок его разработки, согласования и утверждения. В этом стандарте отмечено, что включаемые в техническое задание требования должны «не уступать аналогичным требованиям, предъявляемым к лучшим современным отечественным и зарубежным аналогам»²³.

     Разработанный в 2004 году национальный стандарт ГОСТ Р 52294  определяет основные положения по созданию, внедрению, эксплуатации и сопровождению электронного регламента административной и служебной деятельности организаций. Он распространяется на автоматизированные системы обработки информации и управления учреждений, предприятий и организаций независимо от формы собственности и подчинения. Положения этого стандарта следует учитывать при создании новых или совершенствовании существующих технологий управления организацией²⁴.

     Стандарт  ГОСТ 52294 содержит определения терминов «регламент» (это «совокупность правил, устанавливающих порядок проведения работ или осуществления деятельности»), «рабочий процесс» (это «совокупность взаимосвязанных или взаимодействующих видов деятельности, преобразующих входы в выходы и реализуемых в пределах организации»), «операция (работа)» (это «часть рабочего процесса, создающая воспроизводимый результат в рамках рабочего процесса»)²⁵.

     В национальных стандартах также закреплены требования к управлению документами, проведению унификации и применению унифицированных систем документации, оформлению организационно-распорядительной документации, терминологии в области делопроизводства и архивного дела, терминологии в области электронного обмена информацией.

     Следует отметить, что отраслевой терминологический стандарт по делопроизводству и архивному делу ГОСТ Р 51141, действующий с 1 января 1999 г., не в полной мере отражает новую международную терминологию и не учитывает новую техническую терминологию, возникшую в связи с применением компьютерных информационных технологий в сфере работы с информацией и документацией. Он требует актуализации на основе использования стандартов ИСО и отечественного опыта работы с документацией²⁶.

     Национальную  систему стандартизации составляют, помимо национальных стандартов, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации и другие применяемые в установленном порядке классификации. Общероссийские классификаторы – это нормативные документы, распределяющие технико-экономическую и социальную информацию в соответствии с ее классификацией (классами, группами, видами и др.). В отличие от национальных стандартов, применяемых на добровольной основе, общероссийские классификаторы являются обязательными для применения при создании государственных информационных систем и информационных ресурсов, а также при межведомственном обмене информацией.

     Утвержденное  Правительством РФ «Положение о разработке, принятии, введении в действие, ведении  и применении общероссийских классификаторов  технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области» содержит перечень общероссийских классификаторов, а также органов исполнительной власти, обеспечивающих разработку, ведение и применение каждого из классификаторов.

     Сами  унифицированные формы документов утверждаются министерствами (ведомствами) РФ – разработчиками унифицированных систем документации. Например, федеральный орган государственной статистики в рамках первичной учетной документации ведет подсистему документации по учету труда и его оплаты, разрабатывает и утверждает альбомы унифицированных форм первичной учетной документации и их электронные версии.

     Следует отметить, что Росархивом и ВНИИДАД  в 2007 г. разработан и введен в действие Единый классификатор документной  информации Архивного фонда Российской Федерации. Этот классификатор устанавливает и закрепляет единый для всех государственных и муниципальных архивов РФ систематизированный перечень наименований и индексов объектов классификации, что создает прочную основу для формирования единого архивного информационного пространства нашей страны.