Проблемы исполнения отдельных видов исполнительных документов

Судебные приставы в своей деятельности по Уставу 1864 г. полностью находились под контролем суда. Приступая к исполнению, судебный пристав докладывал председателю о выбранном способе исполнения. Кроме того, пристав обязан был вести особый журнал, куда записывал свои действия по исполнению решений. Помимо Устава гражданского судопроизводства принудительное исполнение регулировалось рядом других правовых актов, например, Положением о взысканиях гражданских.

Таким образом, в период с 1864 г. по 1917 г. наблюдается зарождение в России института исполнительного производства в рамках гражданского процессуального права.

После 1917 г. функции судебного исполнения выполняли судебные исполнители, состоявшие при судах. Достаточно подробно порядок принудительного исполнения раскрывался в ГПК РСФСР 1923 г., ряде других актов.

Судебные исполнители исполняли решения судов и судебные приказы по гражданским делам, исполнительные надписи нотариусов, определения судов, решения арбитражных и земельных комиссий и третейских судов, другие акты (ст. 255 ГПК РСФСР 1923 г.)6. В частности, согласно ст. ст. 188 - 190 ГПК РСФСР 1923 г. для приведения в исполнение судебного решения или определения об обеспечении иска по просьбе стороны суд выдает исполнительный лист. Если по состоявшемуся решению подлежит передаче имущество, находящееся в нескольких местах, или если решение состоялось в пользу нескольких истцов или против нескольких ответчиков, суд может по просьбе взыскателей выдать несколько исполнительных листов с точным обозначением той части решения, которая по данному листу подлежит исполнению. Взамен утерянного подлинника исполнительного листа суд, постановивший решение, может выдать дубликат; просьба о выдаче дубликата рассматривается с вызовом сторон.

В дальнейшем порядок исполнительного производства стал регламентироваться ГПК РСФСР 1964 г. и Инструкцией Министерства юстиции СССР от 24 апреля 1973 г. «О порядке исполнения судебных решений»; Инструкцией от 15 ноября 1985 г. «Об исполнительном производстве».

Именно в этот период окончательно сложилась действовавшая до середины 90-х годов XX в. система исполнительного производства СССР и России.

Экономические и политические преобразования привели к необходимости изменения системы принудительного исполнения, выявив неэффективность существовавших организационно-правовых форм исполнения, в связи с чем неоднократно поднимались вопросы о необходимости реформы службы судебного исполнения, реформирования всей системы принудительного исполнения.

Рост количества исполнительных производств, необходимость исполнения актов все большего числа правоохранительных органов требовали не только и не столько «латания дыр» путем введения отдельных мер в области исполнительного производства, сколько разработки стройной концепции исполнительного производства, как на уровне статуса судебного исполнителя, так и всего исполнительного производства7.

24 октября 1991 г. Верховным  Судом РСФСР была одобрена Концепция судебной реформы в России, в которой обоснованно отмечена необходимость улучшения ситуации с исполнением судебных решений и предложены такие пути решения этой задачи, как увеличение материальной заинтересованности судебных исполнителей, усиление гарантий их прав и законных интересов, введение уголовной и административной ответственности за противодействие их законной деятельности.

В рамках проведения судебной реформы, начатой в начале 1990-х годов, была поставлена задача - добиться более эффективного исполнения судебных решений.

В этот период впервые был поставлен вопрос о разработке Исполнительного кодекса. Предложение мотивировалось сложностью предмета правового регулирования в данной сфере, поскольку исполнительное производство представляет собой целую систему определенных производств по исполнению конкретных юрисдикционных актов8.

Однако был избран другой путь - 21 июля 1997 г. принято два Федеральных закона «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве», призванных кардинально изменить действовавшую ранее систему исполнительного производства.

Основным направлением реформы исполнительного производства, на наш взгляд, стала структурная реорганизация системы принудительного исполнения. Гораздо меньше внимания уделено процессуально-правовому направлению - регламентации механизма принудительного исполнения. Тем более что «практика применения новых законов показала, что они не в полной мере согласуются между собой и с другими федеральными законами, имеют пробелы, нечеткие формулировки и многие другие недостатки»9.

С принятием в 2002 г. нового ГПК РФ10, содержащего раздел VII «Производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов», и АПК РФ11, содержащего также раздел VII «Производство по делам, связанным с исполнением судебных актов арбитражных судов», произошло четкое разграничение полномочий суда и судебного пристава-исполнителя.

В процессе принудительного исполнения происходит столкновение двух волевых начал: воли государственного (судебного) органа и воли субъектов, уклоняющихся от исполнения требований, закрепленных в решении. Поэтому назначение норм исполнительного производства состоит в том, чтобы жестко определить границы и объем вмешательства компетентных органов, их должностных лиц в механизм реализации субъективных прав, интересов и обязанностей субъектов12.

Исторический анализ возникновения и развития службы судебных приставов и, соответственно, института исполнительного производства в России, как верно отмечает З.З. Сатарова, позволяет реально оценить те концептуальные изменения, которые произошли и которые предполагается еще провести в ходе реформы исполнительного производства13.

Ученые-процессуалисты и практики единодушно отмечают значение исполнительного производства в системе гражданской юрисдикции. Так, по мнению Л.Н. Завадской, реализация судебного решения выступает показателем социально справедливого разрешения конфликта, жизненности примененного судом закона, его авторитета, а в целом - эффективности правосудия и является одним из важных социальных механизмов упорядочения общественных отношений.

Так, одной из основных задач Государственной программы Российской Федерации «Юстиция» (подпрограмма «Повышение качества принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц и обеспечение установленного порядка деятельности судов») является модернизация системы принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц в целях качественного повышения ее эффективности в современных условиях, а также создание правовых, экономических и организационных предпосылок для мотивации их добровольного исполнения без применения мер государственного принуждения, модернизация системы принудительной реализации имущества должников, розыска должников, их имущества и розыска ребенка14.

Приоритетами государственной политики в сфере реализации данной подпрограммы являются построение эффективной системы исполнения судебных актов и актов иных юрисдикционных органов и должностных лиц, устранение коррупционных факторов, обеспечение конституционных гарантий защиты государством прав и законных интересов граждан и организаций.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2. Понятие и содержание исполнительного документа

 

Исполнительный документ указывает на наличие условий, дающих право применения мер принуждения, т.е. удостоверяет право взыскания. Исполнительные документы после оснований исполнения являются вторым юридическим фактом в фактическом составе возникновения исполнительного производства. Исполнительный документ выдается только при наличии оснований исполнения (актов, подлежащих исполнению)15.

Значение исполнительного документа заключается в том, что он как бы аккумулирует в себе всю предшествующую юрисдикционную правоприменительную деятельность, закрепляя в своем содержании приказ и модель определенного юридического поведения16.

Исполнительный документ представляет собой предусмотренный федеральным законом документ, на основании которого производится принудительное исполнение требований судебных актов и актов иных юрисдикционных органов, уполномоченных законом возлагать на организации и граждан обязанности по уплате денежных средств, передаче имущества, совершению определенных действий или воздержанию от их совершения в пользу других организаций и граждан, а также бюджетов различных уровней.

Таким образом, исполнительный документ, во-первых, имеет строго определенную форму, предусмотренную законом. Во-вторых, выносится не всеми органами или должностными лицами, а только теми, которые указаны в законе. В-третьих, является самостоятельным основанием для возбуждения исполнительного производства судебным приставом-исполнителем, применения им мер принудительного исполнения и совершения исполнительных действий (ст. ст. 12, 30, 64, 68 Закона об исполнительном производстве).

Перечень исполнительных документов, указанный в ч. 1 ст. 12 Закона об исполнительном производстве, не является исчерпывающим, поскольку п. 8 ч. 1 ст. 12 Закона об исполнительном производстве предусматривает возможность получения свойства исполнительных документов для актов иных органов в случаях, предусмотренных федеральным законом17.

Согласно ч. 1 ст. 12 Закона об исполнительном производстве перечислены исполнительные документы, направляемые (предъявляемые) судебном приставам-исполнителям18.

Специалисты-практики, отстаивающие необходимость введения закрытого перечня, ссылаются на то, что только в этом случае значительно укрепляются гарантии прав должника в исполнительном производстве и исключается возможность произвола должностных лиц.

Так, по мнению О.В. Исаенковой19, необходимо законодательно предусмотреть исчерпывающий перечень юрисдикционных актов, подлежащих принудительному исполнению в порядке российского исполнительного производства. Такой подход не будет означать отсутствие возможности расширения перечня исполнительных документов путем внесения изменения в кодифицированный источник права, но позволит избежать или по крайней мере свести к минимуму «рассеивание» исполнительных норм по различным федеральным законам.

Как считают М.Д. Олегов, Е.Г. Стрельцова, нужно сократить перечень несудебных актов, на основании которых возможно принудительное исполнение20.

Как и любой иной процессуальный документ, исполнительный документ должен обладать формальными признаками и строго отвечать требованиям закона. Несоблюдение этих требований влечет недействительность данного документа. Действующий в настоящее время Закона об исполнительном производстве, как и прежний Закон, систематизирует требования, предъявляемые к исполнительным документам. В частности, требования, касающиеся содержания исполнительного документа, перечислены в ч. ч. 1 и 2 ст. 13 ФЗИП, требования, касающиеся формы исполнительного документа, - в ч. ч. 3 и 4 ст. 13 ФЗИП.

Согласно ч. 1.1 ст. 13 Закона об исполнительном производстве в акте органа, должностного лица о наложении штрафа, принятом по делу об административном правонарушении, должна быть поставлена отметка о неуплате должником назначенного административного штрафа.

Если до выдачи исполнительного документа предоставлена отсрочка или рассрочка исполнения, то в исполнительном документе указывается, с какого времени начинается срок исполнения содержащихся в нем требований (п. 2 ст. 13 Закона об исполнительном производстве).

Рассмотрим указанные требования к исполнительным документам.

Необходимо отметить, что Закона об исполнительном производстве 1997 г. в пп. 1 п. 1 ст. 8 предусматривал, что в исполнительном документе обязательно должно быть указано «наименование суда или другого органа, выдавшего исполнительный документ».

В то же время в п. 1 ч. 1 ст. 320 АПК РФ указано, что в исполнительном листе, кроме наименования арбитражного суда, выдавшего исполнительный лист, должны быть указаны «наименование и место нахождения иностранного суда, третейского суда или международного коммерческого арбитража, если исполнительный лист выдан арбитражным судом на основании решения такого суда». Это весьма существенное дополнение, но в новый Закона об исполнительном производстве оно не было внесено.

Таким образом Закон не воспринял данную новацию, ограничившись уточнением прежнего текста: «Наименование и адрес суда или другого органа, выдавшего исполнительный документ, фамилия и инициалы должностного лица» (п. 1 ч. 1 ст. 13). Изменений в связи с этим п. 1 ч. 1 ст. 320 АПК РФ также не последовало.

 

1.3. Классификация исполнительных документов

 

Принудительное исполнение судебных и несудебных актов производится на основании выдаваемого судом или иным юрисдикционным органом исполнительного документа.

Перечень исполнительных документов, указанный в п. 1 ст. 12 Закона об исполнительном производстве, как и в ранее действовавшем Закона об исполнительном производстве 1997 г. (ст. 7)21, не является исчерпывающим, в связи с чем в правоприменительной практике неоднократно возникал вопрос о конституционности отнесения федеральным законом к исполнительным документам документов о взыскании, выдаваемых иными органами и должностными лицами (во внесудебном порядке).

Как верно отмечает А.В. Закарлюка, право на судебную защиту от решений о взыскании, принимаемых несудебными органами и потенциально (в процессе их принудительного исполнения) создающих угрозу лишения кого-либо своего имущества без решения суда, не предполагает установление законодателем исключительно судебного порядка взыскания и не исключает внесудебного порядка взыскания, предусмотренного федеральным законом, при обеспечении обязанному лицу возможности оспорить решение о взыскании, принятое в административном порядке, в суде22.