Основные цели реформы
системы местного самоуправления в
России 2000-х гг. состояли, во-первых,
в приближении власти к населению
за счет повсеместного создания на
территории Российской Федерации муниципальных
образований низового уровня — сельских
и городских поселений, во-вторых,
в четком разграничении предметов
ведения и полномочий между уровнями
публичной власти (органами государственной
власти субъектов Федерации, органами
местного самоуправления муниципальных
образований различных видов
— муниципальных районов, сельских
и городских поселений), в-третьих,
в разграничении расходных обязательств
между уровнями публичной власти.
В результате реформы территориальную
основу местного самоуправления, осуществляющегося
на всей территории РФ, составляют муниципальные
образования, которые функционируют
на двух уровнях: муниципальный район
— несколько городских и/или
сельск
23.Бюджетный федерализм
как ключевой ресурс государственного
регулирования территориального
развития. Формирование и распределение
финансовых потоков между уровнями и единицами
территориальной структуры государства
является важным элементом в системе государственного
регулирования экономики. В связи с параллельным
формированием новой модели федеративных
отношений и новой модели бюджетно-налоговых
отношений особое значение приобрел бюджетный
федерализм. Под ним понимаются межбюджетные
отношения и механизм их взаимного регулирования
федеральными и региональными уровнями
государственной власти. Бюджетный федерализм
как один из инструментов осуществления
региональной и межрегиональной экономической
политики предназначен решать ряд важных
задач. Прежде всего с его помощью
обеспечивается рациональный и дифференцированный
подход к распределению бюджетных средств
между федеральным центром и субъектами
Федерации. Должны при этом учитываться
региональные особенности (ресурсы, экономический
потенциал, демографические характеристики,
условия жизнедеятельности населения,
возможности эффективного развития рыночных
механизмов и т. д.). Бюджетный федерализм
призван создавать условия для стабилизации
и роста экономики регионов, ее структурной
и институциональной перестройки, развития
приоритетных отраслей специализации,
регулировать формирование доходов бюджетов
разных уровней в соответствии с расходами
на цели и задачи, законодательно закрепленные
за каждым уровнем власти. Он помогает
перераспределять финансовые средства
в соответствии с законодательно закрепленными
принципами реализации региональной политики. Межбюджетные отношения,
основанные на бюджетном федерализме,
отражают сущность финансового механизма
государственного регулирования территориального
развития. Но косвенно они могут быть
использованы для регулирования межрегиональных
взаимоотношений через регулирование
их доходов и расходов. Система бюджетно-налоговых
отношений способна активно содействовать
устойчивому развитию экономики страны
и преодолевать дезинтеграционные явления.
Поэтому в региональной экономической
политике важен групповой (дифференцированный)
подход к формированию территориальных
бюджетов, главным образом его дотационной
части. Механизм перераспределения
бюджетных средств предполагает согласованную
оценку необходимых расходов бюджета
определенного характера и доходов, предназначенных
для их финансирования. Установлены процедуры
запуска или прекращения налогового выравнивания
в отношении данного региона или группы
регионов. Трудности в реализации такого
подхода связаны со сложностью определения
действительных потребностей регионов
в расходах и отсутствием надежных методов
определения потенциального уровня бюджетной
доходности регионов. Реализация бюджетного
федерализма не только в России, но во
многих странах мира сопряжена с немалыми
трудностями. Сложно определить социально-экономические
потребности и возможности регионов, обеспечить
справедливость в распределении и перераспределении
бюджетных средств, согласовать интересы
регионов между собой и с центром. В процессе
осуществления реформ нередко бюджетные
регуляторы из средств экономического
воздействия превращаются в средства
административно-политические. Главная задача межбюджетных
отношений — двигаться к оптимуму
между самостоятельностью регионов в
решении социально-экономических задач
и помощью центра. Особого внимания требует
разработка принципиальных положений
бюджетного федерализма. В идеале должна
существовать общая схема распределения
налоговых поступлений в бюджеты различных
уровней, установленная на основе экономического
анализа регионального развития. Используя бюджетный
федерализм необходимо учитывать
специфику местных бюджетов, которая определяется
двумя, в определенной степени разнонаправленными
факторами. С одной стороны, механизмы
формирования местных бюджетов должны
обеспечивать реализацию принципа самодостаточности
местного самоуправления. С другой, —
местные бюджеты являются составной частью
единой бюджетной системы страны. Более
того, независимость местных бюджетов
ограничивается повсеместной практикой
определения полномочий местных органов
в конституциях государств, а в ряде федераций,
— основными законами их субъектов. Таким образом,
хотя местные бюджеты обособлены (обладают
финансовой автономией), бюджетные полномочия
местного самоуправления все же определяются
государственным законодательством. Об
этом, в частности, свидетельствует структура
доходов местных бюджетов, складывающаяся
из местных налогов, неналоговых доходов,
субсидий, займов и дотаций из центрального
бюджета и (в федеративных государствах)
из бюджетов субъектов Федерации.
24. Система отношений
«регион-центр» в современной России:
институты и процессы.
Нередко выстраивание централизованной
федерации воспринимается экспертами
как односторонняя победа Кремля
над регионами. Взгляд на политику федерального
центра «из регионов» позволяет
лучше понять, насколько этот тезис
соответствует действительности. Выводы: 1. Федеральной власти удалось
внести существенные коррективы в систему
отношений центра и регионов. Регионы
лишились институциональных каналов представительства
интересов, которые действовали в 90-е годы. А из отношений «центр – регионы» исчезли
немногие элементы публичности, которые
были им присущи в 90-е годы. Один из
лучших примеров - назначение губернаторов,
которое до сих пор происходило без общественного
обсуждения. торга». В этой ситуации выигрывают
те губернаторы, у которых имеется личный
выход на президента.
2. «Президентская вертикаль»
не разрушила вертикаль региональной
власти. В современной России, параллельно с президентской,
в каждом регионе существует собственная
властная вертикаль. И в этом смысле политика
централизации имела для губернаторов
очевидные положительные последствия.
В «путинской России» усилилась значимость
административного ресурса, власть стала
еще более иерархизированной. На региональном
уровне от этого выигрывает губернатор,
в подчинении которого находится местная
исполнительная власть.
3. В результате политики
централизации главы регионов
утратили традиционные ресурсы: сократились
финансовые возможности регионов; казначейский
порядок исполнения бюджета и другие формы
контроля снизили возможности «гибкого»
использования финансовых средств; в экономической
жизни регионов все острее ощущается присутствие
крупнейших российских интегрированных
бизнес-групп, которые неподконтрольны
региональным администрациям. Но при этом
материалы исследований показывают, что
ресурсы региональной власти не столько
уменьшаются, сколько становятся иными.
Важным условием сохранения влияния первых
лиц регионов является их договороспособность
- умение заключать альянсы со своими элитами.
4. В России выстраивается
политическая вертикаль. Регионы потеряли возможность создания
региональных партий. По новому закону
политическая партия может быть зарегистрирована
лишь при условии, если она имеет отделения
в половине субъектов федерации и численность
членов не менее 50 тыс. человек. Большинство
руководителей регионов вступили в партию
власти - «Единую Россию» - и возглавляют
списки партии в ходе выборов.
25. Модели отношений
«регион-центр» и их характеристика.
Модель отношений "центр
— регионы" в России в 1991 — 1993
гг. можно назвать постсуверенизационной.
Ее формирование стало следствием позднеперестроечных
процессов, яркой характеристикой
которых явился "парад суверенитетов".
В то же время, утвердившись у власти
на волне дезинтеграционных процессов,
Б. Ельцин должен был найти новый
баланс отношений между центром
и регионами, чтобы сохранить
государственное единство и территориальную
целостность страны.
Баланс отношений "центр — регионы"
во второй половине 1991 г. был очевидно
смещен в сторону регионов. Следует отметить,
что ни центр, ни региональная власть не
отличались на том этапе единством: на
всех уровнях шла политическая борьба.
В центре президент и исполнительная власть
находились в остром конфликте с законодательной
властью в лице Съезда народных депутатов
и Верховного Совета России.
Модель 1994—1996 гг.
(модель Ельцина — Черномырдина). Новый этап в отношениях "центр
— регионы" начинается после разгона
советов в октябре 1993 г. На этом этапе отношения
между центром и губернаторами обретают
новую завершенность.идет усиление исполнительной
власти при симметричном ослаблении законодательной
власти и, что принципиально важно. Именно
на этом этапе определяются институциональные
основы отношений между центром и регионами,
характерные для Российской Федерации.
В декабре 1993 г. на референдуме была принята
новая российская конституция, которая
обозначала основные параметры отношений
"центр — регионы", в частности конституционные
принципы российского федерализма, . Был
создан новый политический институт —
Совет Федерации, что привело к усилению
регионального влияния на федеральном
уровне.
Модель 1997 г. (модель
молодых реформаторов). Содержание этой модели сводится
к созданию противовесов усилившимся
губернаторам. Наиболее активно реализацией
этой модели занимались новые вице-премьеры
А. Чубайс и Б. Немцов, получившие прозвище
"молодые реформаторы". Частично
эта модель реализовывалась и в то время,
когда премьер-министром России работал
С. Кириенко. Но пик ее развития следует
связать с маем—июнем 1997 г. В существующей
системе отношений "центр — регионы"
институт местного самоуправления начинает
восприниматься центром как важнейший
ограничитель "губернаторской вольницы".
Федеральный центр публично демонстрирует
поддержку местному самоуправлению. Создается
такая структура, как Совет по местному
самоуправлению при президенте.
Модель 1998 г. (модель
Примакова)Если на предыдущем этапе главной
задачей центра являлось создание противовесов
губернаторам на региональном уровне,
то в рамках модели Примакова ставится
задача по укреплению собственно федерального
центра. Впервые на официальном уровне
ставится вопрос об укреплении властной
вертикали. Другими словами, основная
цель региональной политики определяется
как иерархизация отношений между центром
и регионами, обеспечение политического
и ресурсного превосходства центрального
уровня власти над региональным.
Модель Примакова представляет собой
комплекс предложений председателя российского
правительства того периода, направленных
на общее укрепление федерального центра
в системе отношений "центр — регионы".
В основе этих предложений — укрепление
бюрократической властной вертикали,
преодоление политико-правовой асимметрии
и ликвидация практики индивидуальных
отношений.
Модель рецентрализации
2000—2005 гг. (модель Путина)реализуется комплекс мер, направленных
на устранение территориально-политической
асимметрии и создание более или менее
единого формата отношений между центром
и регионами. создание федеральным центром
единого стандарта для региональной государственной
власти, а затем и местного самоуправления.
Значительно усиливаются институты федерального
контроля и вмешательства. Одним из важных
решений в этом направлении становится
реформа института полномочных представителей
президента во взаимосвязи с созданием
семи федеральных округов. Одновременно
создается система санкций федерального
центра в отношении губернаторов. На следующем
этапе, в конце 2004 г. принимается закон,
отменяющий губернаторские выборы (первые
назначения прошли в начале 2005 г.). Вместо
всенародных выборов вводится процедура
"мягкого назначения" (на официальном
языке — "наделения полномочиями").
Также отмечается тенденция к переделу
сферы совместного ведения центра и регионов
в пользу федерального центра за счет
внесения поправок в федеральные законы.
происходит ослабление регионального
влияния (участия) на федеральном уровне.
Итогом реализации данной модели стало
значительное смещение баланса сил в отношениях
"центр -регионы" в пользу федерального
центра. Причем усиление централизации
не просто оказалось не скомпенсированным
частичным расширением регионального
участия (как это предполагала модель
Примакова, во многом предвосхитившая
модель Путина), напротив, произошло заметное
подавление последнего, в результате чего
влияние регионов на федеральном уровне
свелось к минимуму.
26. Региональное развитие
в современной России: тенденции и перспективы.
Государственная региональная политика
направлена на обеспечение сбалансированного
социально-экономического развития субъектов
Российской Федерации, сокращение уровня
межрегиональной дифференциации в
социально-экономическом состоянии
регионов и качестве жизни. Сбалансированное
территориальное развитие Российской
Федерации предусматривается ориентировать
на обеспечение условий, позволяющих каждому
региону иметь необходимые и достаточные
ресурсы для обеспечения достойных условий
жизни граждан, комплексного развития
и повышения конкурентоспособности экономики
регионов. Достижение этой цели будет
обеспечено в ходе реализации государственной
региональной политики, направленной
на реализацию потенциала развития каждого
региона, преодоление инфраструктурных
и институциональных ограничений, создание
равных возможностей граждан и содействие
развитию человеческого потенциала, проведение
целенаправленной работы по развитию
федеративных отношений, а также реформирование
систем государственного управления и
местного самоуправления. Обеспечение
сбалансированного социально-экономического
развития регионов как один из целевых
ориентиров социально-экономического
развития Российской Федерации требует синхронизации таких направлений региональной
политики, как: - стимулирование экономического
развития путем создания новых центров
экономического роста в регионах на основе
конкурентных преимуществ; - координация
инфраструктурных инвестиций государства
и инвестиционных стратегий бизнеса в
регионах с учетом приоритетов пространственного
развития и ресурсных ограничений, в том
числе демографических; - сокращение дифференциации
в уровне и качестве жизни населения в
регионах с помощью эффективных механизмов
социальной и бюджетной политики. Основные принципы государственной политики
регионального развития. Основные
задачи: 1.Скоординированность принятия
на федеральном, региональном и местном
уровнях мер по созданию условий для развития
отраслей экономики и социальной сферы
и формированию центров опережающего
экономического роста с учетом конкурентных
преимуществ каждого региона; 2. Предоставление
финансовой поддержки регионам с целью
обеспечения законодательно установленного
минимально допустимого уровня жизни,
связанного с предоставлением населению
возможностей в целях получения качественного
образования, медицинского и культурно-досугового
обслуживания; 3. Оказание финансовой поддержки
регионам в целях сокращения дифференциации
на условиях проведения преобразований,
предусмотренных государственной политикой;
4. Развитие инфраструктурной обеспеченности
территорий и создание условий для повышения
конкурентоспособности экономики регионов,
а также решения вопросов социального
развития, включая повышение транспортной
доступности территорий; 5. Совершенствование
механизмов стимулирования органов государственной
власти субъектов Российской Федерации
и органов местного самоуправления в целях
эффективного осуществления их полномочий
и создания максимально благоприятных
условий для комплексного социально-экономического
развития регионов. Инновационное и социальное
направления долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации проявляются
в следующем: 1. Развитие научно-технического
и образовательного потенциала крупных
городских агломераций с высоким качеством
среды обитания и человеческим потенциалом,
динамичной инновационной и образовательной
инфраструктурой; 2. Формирование территориально-производственных
кластеров (не менее 6 - 8), ориентированных
на высокотехнологичные производства
в приоритетных отраслях экономики, с концентрацией
таких кластеров в урбанизированных регионах;
3. Формирование территориально-производственных
кластеров на слабоосвоенных территориях,
ориентированных на глубокую переработку
сырья и производство энергии с использованием
современных технологий; 4. Образование
и развитие туристско-рекреационных зон
с высоким уровнем оказания услуг сервиса
на территориях с уникальными природно-климатическими
условиями; 5. Развитие крупных транспортно-логистических
и производственных узлов в рамках формирования
опорной национальной транспортной сети,
обладающей необходимым потенциалом пропускной
способности и обеспечивающей целостную
взаимосвязь центров экономического роста,
с постепенной ее интеграцией в развивающиеся
мировые транспортные системы; 6.Значительное
снижение межрегиональной и внутрирегиональной
дифференциации в уровне и качестве социальной
среды и доходах населения, а также сближение
стандартов жизни между столичными регионами
и провинцией, крупными и малыми городами,
городским и сельским населением; 7. Сохранение
культурного многообразия, традиционного
уклада жизни и занятости коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Региональное развитие до 2012 года будет
определяться в основном уже сформировавшимися
зонами опережающего экономического роста,
к которым относятся: