Организационные основы муниципального управления

представительного органа местного самоуправления отсутствует  единый  проект

развития  территории муниципального  образования;  каждый  депутат  стремится

решить  проблемы своего округа.

    Пропорциональная    же    избирательная    система    обладает    рядом

противоположных   качеств:   ослабляет   личные   связи    и    персональную

ответственность  депутатов  перед   избирателями;   представительный   орган

является  выразителем общего интереса,  обладает  цельным  проектом  развития

муниципального  образования.

    Проблема применения пропорциональной  системы заключается в неразвитости

политической  структуры  общества,   отсутствии   устойчивых   избирательных

объединений на муниципальном уровне. Здесь имеются  виду  не  столько  чисто

политические   муниципальные   избирательные   объединения,   сколько    так

называемые  “  муниципальные  (ратушные)   партии.  Этим  термином   принято

обозначать  объединения избирателей в муниципальных  образованиях  на  основе

общности  взглядов в отношении предпочтительных путей развития территории.

    Поэтому  представляется  уместным  применение  смешанной  системы,  при

которой  часть  депутатов   избирается   по   мажоритарной,   а   часть   по

пропорциональной  системе.

    С точки зрения формирования  органа,  максимально  отражающего   интересы

жителей  муниципального  образования  базовой  целесообразно   рассматривать

пропорциональную  систему. Применять ее  следует  там,  где  есть  для  этого

условия  -  прежде  всего  сложившиеся  политические  структуры.  Поэтому  в

настоящее время следует говорить о переходных моделях.  В  качестве  примера

такой модели можно назвать  мажоритарную  систему  с  единым  многомандатным

округом, которая в крупных городах  может трансформироваться  в  мажоритарную

систему с несколькими многомандатными  округами.

    Однако политическое структурирование  общества  происходит  не  само  по

себе. а только при наличии условий  и стимулов. Стремясь создать  эффективный

представительных  орган,  местные  власти  должны  стремиться  к  созданию  и

соответствующих условий. Одним из таких стимулов  к  созданию  муниципальных

избирательных объединений могут стать выборы на основе смешанной системы.

    В законах о выборах в органы  местного самоуправления  практически   всех

субъектов РФ в  основу  положена  мажоритарная  избирательная  система.  Она

обусловлена рядом факторов : степенью привычности  как для населения,  так  и

для  представителей  органов  власти;  относительной  простотой  организации

избирательной кампании; неразвитостью  политической  структуры  общества  на

местном  уровне;  боязнью  резких  перемен;  сложностью  для  населения  при

голосовании;  низкой  активностью  избирателей  и   кандидатов.   Избиратели

голосуют  за своих представителей, исходя скорее из  их  личных  или  деловых

качеств, а не партийной принадлежности.

    Какой бы ни была принята  модель организации местного  самоуправления  в

конкретном   муниципальном   образовании,   как   правило   выделяются   три

основополагающих     элемента:     глава     муниципального     образования,

представительных  выборный орган  и  исполнительный  орган.  Каждый  из  этих

органов  имеет  свои  цели,  функции;  обладает  определенными  специфичными

связями  с  другими  органами  местного  самоуправления  и  населением.  Эти

обстоятельства  и ряд  других  обусловливают  различия  в  формировании  этих

органов, в выборе избирательной системы  и особенностях проведения выборов  в

каждый  из этих органов.

    При формировании главы муниципального  образования законы субъектов  РФ о

местном  самоуправлении предусматривают либо один способ, либо несколько.  В

последнем  случае  право  окончательного  выбора   предоставляется   законом

субъекта  РФ непосредственно местному  сообществу.  Предполагаются  следующие

варианты:

    избрание   непосредственно   населением   (Омская[15],   Тюменская[16],

Читинская[17] области, Алтайский[18], Красноярский края[19]);

    избрание на собрании (сходе) граждан  (Томская область[20]);

    избрание из числа депутатов  представительного органа как  главы местного

самоуправления   (Омская[21],    Томская,[22]    Тюменская[23],    Читинская

области[24], Алтайский[25], Красноярский края[26]);

    занятие этой должности в силу  избрания  председателем  соответствующего

представительного органа (Омская область[27]);

    назначение,  например,  по  результатам   конкурса,  или  иное   (Омская

область).[28]

    Таким  образом  предусматривается   возможность  проведения  как   прямых

выборов непосредственно населением, так  и косвенных. Следует  отметить,  что

в  соответствии  с  Федеральным  законом  “Об  общих  принципах  организации

местного  самоуправления в Российской  Федерации”  предусмотрено  только  два

способа  избрания  главы  муниципального   образования   -   непосредственно

населением  и  представительным  органом  местного  самоуправления.  Поэтому

такой способ, как назначение по результатам  конкурса, как это  предусмотрено

в Омской области, противоречит действующему законодательству.  Хотя  следует

отметить,   что   в   этом   случае   появляется   возможность   предъявлять

профессиональные  требования к претендентам,  что  представляется  достаточно

целесообразным.

    Наиболее слабо проработанным  в настоящее время является  избрание  главы

местного  самоуправления представительным  органом  местного  самоуправления.

Как   правило,   этот   вопрос   регулируется   актами   органов    местного

самоуправления    (уставами    муниципальных    образований,    регламентами

представительных  органов местного самоуправления).

    В  соответствии  с   Федеральным   законом   “Об   основных   гарантиях

избирательных прав граждан в РФ” для лица, претендующего на должность  главы

муниципального  образования,  могут  быть  установлены  только  два  ценза  -

оседлости и возрастной.  Это  положение  получило  свое  развитие  в  статье

Федерального  закона “Об общих принципах организации  местного  самоуправления

в РФ”. Но в соответствии с Уставами городов  Барнаула,  Новосибирска,  глава

муниципального  образования  должен  иметь  высшее  образование.   Указанное

положение противоречит федеральному законодательству.

    В законах субъектов РФ о  местном самоуправлении  подробно  об  избрании

представительного   органа   не   говорится,   большинство    ограничивается

констатацией  необходимости проведения выборов.

    Вопросы выбора типа избирательной  системы, количества округов   и  иные,

непосредственно  характеризующие  организации   и   проведение   выборов   в

представительные  органы местного самоуправления в  законах  субъектов  РФ  о

местном самоуправлении не рассматриваются.  Также  практически  не  освещены

вопросы избрания исполнительного  органа  местного  самоуправления.  И,  как

правило,  предусматриваются  не  выборы,  а  другие   способы   формирования

исполнительного органа - назначение или конкурс. 
 

                           2.2  Местный референдум 
 

    В Российской Федерации местный  референдум - это народное голосование  по

наиболее  важным вопросам местного самоуправления.[29]

    В статье 22  Федерального  закона  “  Об  общих  принципах   организации

местного  самоуправления в Российской Федерации”  закрепляется,  что  порядок

назначения  и проведения местного референдума, принятия и  изменения  решений

местного  референдума устанавливается уставом  муниципального  образования  в

соответствии  с  законами  субъектов  России.   Ряд   субъектов   Российской

Федерации уже приняли законы  о  местном  референдуме,  в  некоторых  только

разрабатывается.

    Для правового  регулирования   законодательными  органами  субъектов   РФ

вопросов, выносимых на местный референдум, характерно несколько подходов.  В

законе  субъекта Федерации о местном  референдуме:

     закрепляется, что на местный  референдум могут выносится любые   вопросы

местного  значения, отнесенные  к  таковым  действующим  законодательством  и

уставом муниципального образования (Алтайский  край)[30];

     закрепляется, что на  местный   референдум  выносятся,  непосредственно

затрагивающие интересы местного сообщества;

     закрепляется, что на местный   референдум  могут  выносятся   вопросы  в

соответствии  с приведенным перечнем (Амурская область)[31].  Такой  перечень

может включать: принятие  и  изменение  устава  муниципального  образования;

структура органов местного самоуправления; досрочное  прекращение  полномочий