Организационные основы муниципального управления

системы местного самоуправления. 
 
 

   2.4 Собрания, сходы - формы участия  населения в местном самоуправлении 
 

    Изучая  внешние  проявления  реализации  населением  права   на  местное

самоуправление, можно выделить следующие формы  участия населения  в  местном

самоуправлении: [34]

    направление обращений граждан  в органы  местного самоуправления;

    реализация нормотворческой инициативы;

    участие в местных выборах  ( речь идет об осуществлении   как  активного,

так и пассивного избирательного права);

    участие в местном референдуме,  опросе, плебисците;

    деятельность в представительных  органах местного самоуправления;

    участие  в  публичных   слушаниях,  открытых  сессиях   представительного

органа  местного самоуправления;

    осуществление муниципальной службы;

    организация  или   участие   в   митингах,   шествиях,   демонстрациях,

пикетирование;

    участие в органах территориального  общественного самоуправления;

    участие в собраниях, сходах, граждан.

    Собрания  (сходы)  граждан   являются  одной  из  форм  непосредственной

демократии  и одним из самых доступных  средств  самоорганизации  населения  в

небольших муниципальных образований или  на  части  территории  муниципальных

образований. В последнем случае  являются  частью  системы  территориального

общественного  самоуправления.   Право   граждан   участвовать   в   местном

самоуправлении  путем проведения собраний (сходов)  закреплено  в  статье  34

Федерального  закона “Об общих принципах организации  местного  самоуправления

в РФ”.  Подробно  регламентировать  порядок  созыва  и  проведения  собраний

(сходов) граждан должны уставы муниципальных  образований  в  соответствии  с

законами  субъектов РФ.

    Собрания  (сходы)  созываются   представительными   органами   местного

самоуправления  и органами территориального общественного  самоуправления  по

мере  необходимости.  В  их  компетенции  относятся   :   избрание   органов

территориального   общественного   самоуправления   населения   и   принятие

положений ( уставов) о них. Утверждение программ  деятельности  органов  ТОС

по  социально - экономическому развитию соответствующей  территории и  отчетов

об  их  выполнении,  решения  других  вопросов,  относящихся  к  компетенции

органов ТОС, затрагивающих интересы населения.

    Общие собрания (сходы) граждан  по выборам органов ТОС правомочны,  если

в них  принимает не менее  половины  жителей  соответствующей  территории,  а

конференции граждан -  при  участии  не  менее  двух  третей  представителей

жителей соответствующей территории. В общем  собрании  (сходе),  конференции

принимают участие граждане, достигшие 16 лет.

    Следует отметить, что в соответствии  со статьей 15 Федерального  закона

“Об общих принципах организации  местного  самоуправления  в  РФ”  на  общие

собрания (сходы) граждан  могут  быть  возложены  функции  представительного

органа  местного самоуправления.  Таким  образом,  можно  выделить  несколько

разновидностей  собраний ( сходов) граждан:

    собрания (сходы) граждан, наделенные  функциями представительных органов

местного  самоуправления;

    собрания (сходы) граждан, проводимые  на всей территории  муниципального

образования для решения наиболее важных вопросов;

    Собрания (сходы) граждан, проводимые  на части территории муниципального

образования; в этом случае они могут  рассматриваться  как  элемент  системы

ТОС.

    По сути эти нормы восприняты  почти без изменений законами  субъектов  РФ

о местном  самоуправлении.[35]

    Важной формой участия населения  в местном самоуправлении является  право

на  обращение и право на нормотворческую  инициативу.

    Право на нормотворческую инициативу  населения надо понимать  как   право

определенной  группы  граждан  выступить  с  проектом  нормативного  акта  по

вопросам, входящим в компетенцию  органов  местного  самоуправления  данного

муниципального  образования.

    По Закону члены местного сообщества  обладают этим весьма важным  для них

правом, только если оно  закреплено  в  уставе  муниципального  образования.

Такой подход регулирования объясняется, вероятно,  стремлением  законодателя

учесть  особенности условий осуществления  местного  самоуправления  в  разных

муниципальных   образованиях,   степень   подготовленности    населения    к

предъявлению  правотворческой   инициативы   и   т.д.   Законы   о   местном

самоуправлении  большинства субъектов России[36]  тоже  воспроизводят  именно

эту  форму  наделения  членов  местных  сообществ   правом   нормотворческой

инициативы. Вместе с тем в некоторых субъектах  Федерации пошли  иным  путем.

Например, в Законе Ярославской области  безоговорочно  устанавливается  право

жителей всех муниципальных образований  на правотворческую инициативу.  В  то

же  время есть и такие законы, в  которых  вообще  отсутствует  какое  -  либо

упоминание  о  ней  (  Московская,  Белгородская,  Вологодская,  Саратовская

области и др.).

    В последнем случае вряд ли  можно  говорить  о  несоответствии  законов

субъектов Федерации Федеральному Закону:  он  действует  непосредственно,  и

поскольку в нем предусмотрено нормативное  регулирование по  данному  вопросу

на  уровне субъектов Федерации. муниципальные  образования полностью  свободны

в выборе целесообразного, по их  мнению,  решения.  Однако  предпочтительнее

все  же  участие  в  правовой   регламентации   нового   института   прямого

волеизъявления  граждан  со  стороны  субъектов  Федерации.  И  как  считают

государствоведы.  это  является  существенной   помощью   органам   местного

самоуправления  в тех случаях, когда они закрепляют указанное право  в  своих

уставах. 
 
 

                 3. Органы местного самоуправления  и их акты 
 

    После принятия Конституции России 1993 года впервые на  конституционном

уровне  был закреплен принцип разделения властей. Но в статье 10  Конституции

РФ  закрепляется принцип разделения властей  только  по  отношению  к  органам

государственной власти. Ни в Конституции России,  ни  в  Федеральном  законе

“Об общих принципах организации  местного самоуправления в  РФ”,  ни  в  иных

нормативных  актах  не  говорится   о   необходимости   или   обязательности

использования   принципа   разделения    властей    на    уровне    местного

самоуправления.

    Наоборот,  в  соответствии  с  12  статьей   Конституции   РФ   местное

самоуправление   в   пределах   своих   полномочий    самостоятельно.    Эта

конституционная норма получила свое развитие в Федеральном  законе.  В  части

2 статьи 14 указанного закона  закрепляется  обязательность  наличия  только

выборных  органов. Тем  самым  допускается  возможность  наделения  выборного

органа  исполнительно - распорядительными  функциями. Далее в части  3  статьи

16  Федерального  закона  предусматривается   возможность   вхождения   главы

муниципального  образования, избранного непосредственно  населением, в  состав

представительного    органа     местного     самоуправления     с     правом

председательствовать  на  заседаниях   представительного   органа   местного

самоуправления. Все это означает  возможность  совмещения  представительных,

контрольных,  исполнительно  -  распорядительных  и  иных  функций  в  одном

органе. В соответствии с частью 6  статьи  14  названного  закона  структура

органов  местного  самоуправления  определяется  населением  самостоятельно.

Таким образом, целесообразность применения принципа  разделения  властей  на

уровне  муниципального образования определяется самим местным  сообществом  и

закрепляется  в уставе муниципального образования.

    Принцип  разделения  властей   в  первую  очередь  означает  ограничение

сосредоточения  власти  в  одних  руках,  применение  механизмов  сдержек  и

противовесов. Такие механизмы, необходимые  на  федеральном  уровне,  только

усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили  оперативное

принятие  решений. Далее, в чистом виде выделить три ветви власти на  местном

уровне  невозможно. Разделение властей представлено только  исполнительным  и

представительным  началом в лице соответствующих  органов.  Взаимоотношения  с

судебными органами основаны на иных подходах. При  этом надо  учитывать,  что

разделение  властей не  означает,  что  между  ними  создаются  непроницаемые