Методы государственного регулирования СЭЗ

     Основные  цели государственной политики зонирования в развивающихся странах - это:

     •   стимулирование экспортного производства и валютных поступлений;

     •   насыщение внутреннего рынка продовольствием и промышленными товарами;

     •   развитие инфраструктуры, складского хозяйства, развитие туризма;

     •   подготовка управленческих кадров для работы в рыночных условиях;

     •   стимулирование создания наукоемких, высокотехнологичных производств и т.д.

     В промышленно развитых странах цели государственной политики зонирования иные:

     •   преодоление экономического отставания отдельных районов;

     •   решение проблемы занятости населения;

     •   стимулирование инноваций на основе научно-производственных территориальных образований высокотехнологичных и наукоемких производств и использование кадрового потенциала.

     1.2 Исторический аспект формирования СЭЗ в России

     Процесс создания свободных зон в нашей  стране,  начавшийся  еще  в  конце  80-х годов,  может быть разделен на несколько этапов³.

     На  первом этапе (конец 80-х - 1990 г.) происходило  зарождение  самой  идеи.  По  инициативе правительства СССР была разработана так называемая единая государственная концепция свободных зон. Свободные  зоны рассматривались как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного предпринимательства, точнее, компактными территориями  с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием.  Предполагалось, что такие зоны будут создаваться в регионах с развитым  научно-техническим потенциалом с целью производства наукоемкой продукции на базе соединения советских технологий и иностранного  капитала.  Хозяйственно-правовые льготы на территории зон предусматривались только в  отношении  предприятий  с  иностранным участием и в пределах,  определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.

     К началу 90-х годов государственная  концепция свободных зон дополнилась множеством региональных инициатив.  Эти инициативы получили свое развитие,  как только в ходе суверенизации союзных  республик рассмотрение  вопроса о создании зон было официально перенесено на республиканский уровень:  в июле-сентябре 2000 г.  ВС РСФСР принял предложения 11-ти региональных советов народных депутатов об объявлении их территорий зонами свободного предпринимательства.  В результате в стране появилось несколько десятков свободных экономических зон. Лишь за полгода (с июня 1991г. по декабрь 1991г.) были приняты решения об образовании 10 СЭЗ, расположенных в границах целого субъекта Федерации: особая экономическая зона (ОЭЗ) "Янтарь" в Калининградской области, свободная экономическая зона "Даурия" в Читинской области, зона свободного предпринимательства в Ленинграде (ЛЗСП), свободная экономическая зона "Сахалин" в Сахалинской области, свободная экономическая зона "Алтай" в Алтайском крае, свободная экономическая зона "Ева" в Еврейской автономной области, свободная экономическая зона "Садко" в Новгородской области, свободная экономическая зона "Кузбасс" в Кемеровской области, экологическая и экономическая зона (ЭЭЗ)  "Горный Алтай" в республике Алтай, свободная экономическая зона "Кабардино-Балкария». В 2000-2001 гг.  Совет Министров или Верховный Совет РСФСР  утвердили по каждой зоне отдельное положение,  закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус.  (При этом в положениях зоны именовались "свободными экономическими зонами", а не "зонами свободного предпринимательства", как в вышеупомянутых постановлениях об их учреждении.) Набор предоставленных зонам льгот был практически одинаковым,  а сами зоны  рассматривались уже не только как внешне-,  но, скорее, как внутриэкономический феномен,  призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования. Интересно, что Положения о СЭЗ не содержали обоснования необходимости создания зон именно на данных территориях. В них не было указаний на какие-либо критерии отбора этих территорий среди прочих, несомненно, не менее остро нуждавшихся в достижении поставленных целей.

     Хотя  принятые решения способствовали притоку  в  зоны  иностранного капитала (росло  число совместных предприятий в  Находке,  Калининграде, на Сахалине), они не были до конца продуманы ни с точки зрения их реализуемости, ни по своим последствиям.

     Во-первых, предполагаемые масштабы зон,  когда  они  охватывали  не только  небольшие  территории,  но и обширные области  и целые края, были заведомо нереальными из-за требуемых колоссальных  капиталовложений  и  проблем соблюдения на больших территориях особых таможенных процедур.

     Во-вторых, массовая раздача зональных преференций  отдельным территориальным  образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну самостийного возникновения новых зональных  структур,  когда та или иная территория (город,  область, морской порт, центр науки или просто российская глубинка) объявляла о принятии ею  соответствующего статуса,  лоббируя его утверждение в верхах. Руководство России оказалось под массированным давлением: в 2001 г.  около 150 регионов добивались образования на своих территориях свободных зон.  Такая активность местных властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами,  отгородиться с помощью статуса зоны от массы различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из центра.

     Одной из причин неудач создания СЭЗ явилось  то, что в российской экономике 1990-х гг. процесс формирования и развития свободных экономических зон не носил государственно регулируемого характера, и государственной системы регулирования этих процессов как таковой не существовало. То есть отсутствовали четкие и ясные «правила игры». По мнению некоторых специалистов, эти зоны превратились в «черные дыры» в экономике РФ, через которые в страну поступал беспошлинный товар, а из нее в виде неуплаченных налогов утекали значительные финансовые средства.

     Стоит заметить, что вся многолетняя  история этого вопроса свидетельствует  о его жесткой политизированности в ущерб экономической сути. Концепция зон как инструмента ускоренного перехода к рынку в рамках “отдельно взятой территории”, где имеются налоговые и прочие льготы, может выглядеть привлекательным пунктом предвыборных политических компаний, но вряд ли приемлема для решения практических вопросов. Приходится признать, что на фоне неясности представлений о роли СЭЗ в период перехода к рынку идея их создания в России оставалась средством политического давления регионов на правительство. ⁴

     В конце 2001-начале 2002 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое  открытие экономики в целях ее стабилизации, выборочная  либерализация  предпринимательского  климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась  своего  смысла. Принятые  в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не  предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статусные положения формально никто  не отменял,  налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.

     Такая неопределенность  в  законодательно-правовом  положении  СЭЗ вызвало беспокойство иностранных инвесторов, расценивших сложившуюся  ситуацию  как  принципиальный отход правительства от линии на создание зон.  Это,  а также просьба руководителей зональных администраций  (официальное обращение в федеральные органы власти весной 2002 г.) гарантировать действие ранее введенной в зонах системы  льгот  способствовали  выходу в июне 2002 г.  указа Президента РФ от 4.06.2002 г, в котором было подтверждено действие прежних зональных преференций  для  иностранных  предприятий и предприятий с иностранными инвестициями,  сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные зональные фонды  части  средств  от приватизации федеральной собственности и др.).  Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее "продвинутых" зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.

     Тем не менее,  к началу 2003 г.  в правительстве  возобладала линия на ликвидацию "суперзон".  Подготовленный проект Закона РФ "О свободных экономических  зонах"  предусматривал формирование преимущественно микрозон двух разновидностей - свободных таможенных  зон и зон экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более  реалистичного  подхода  к масштабности зональных проектов.

     На  фактическое  закрытие ранее созданных  зон были направлены решения,  принятые в июне 2003 г.: законодательное урезание предоставленных  зонам  таможенных льгот (Закон РФ "0 таможенном тарифе") и очередная отмена налоговых преференций.  И  хотя иностранным инвесторам указом президента были даны гарантии по сохранению прежних условий  деятельности  на  три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности.

     Такое развитие событий прежде всего отражало стремление правительства удержать те или иные территории,  претендующие на статус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.

     В результате,  к  осени 2004 г.  наметились следующие контуры российской зональной  политики:

• урезание (до 1-2 кв.км) возможных размеров свободных зон, исключающее  создание  относительно  крупных комплексных зон свободного предпринимательства;
• формальное заимствование и перенос на российскую почву  простейших  образцов  из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;
• усложненная система управления зонами,  сопряженная с  многочисленными  бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе "снизу".⁵

     Ряд регионов,  не дожидаясь соответствующих  законодательных  решений,  начал  интенсивную  работу по реализации проектов точечных и локальных с таможенных зон (обустройство территории, создание Компании развития и т.п.).  Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные,  а кто -  государственные),  и  это предопределило их ближайший успех. Первая по такому пути пошла СЭЗ "Находка": опираясь на правительственное постановление о принципиальной  возможности  создавать на своей территории таможенные зоны,  а также - специально предоставленным на эти цели  бюджетным кредитом  Минфина  (март 2005 г.),  она образовала первую подобную зону уже к лету 2005 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки,  действовали правительство Московской области (проект СЭЗ "Шерризон"), мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона "Гавань"), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).

     Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по  лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных  преференций.  Следует отметить,  что правительство - вразрез с собственным курсом на организацию исключительно  локальных СЭЗ - поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области,  а  в июле 2004 г. была создана зона экономического благоприятствования в Ингушетии - "своеобразная модель  оффшорной  зоны,  весьма далекая от общепринятых стандартов".  Причем,  когда в марте 2005 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены,  борьба территорий за особые привилегии не прекратилась.  В частности,  Калининградская область добилась принятия в ноябре 2005 г. Госдумой РФ отдельного федерального Закона "Об Особой экономической зоне в  Калининградской  области", возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности.  22 января 2006 г. этот Закон был подписан Президентом.

     Рассмотрев  этапы формирования СЭЗ в России, можно сделать вывод, что в  отношении вопроса о свободных зонах  российское  руководство  до сих пор действовало весьма непоследовательно.  Оно то,  поддаваясь давлению регионов, щедро раздавало льготы, то отбирало их, обосновывая это общегосударственными интересами.  В результате большинство СЭЗ,  организованных в начале 2000г,  фактически лишились основной части ранее предоставленных федеральных преференций.  Исходя из мирового опыта,  курс на организацию СЭЗ мог бы способствовать решению ряда приоритетных для страны проблем в области стабилизации и подъема экономики,  возрождения регионов, укрепления федерализма,  развития внешнеэкономической деятельности и международных контактов.  Однако отсутствие в РФ надежной правовой базы по созданию и функционированию СЭЗ,  а у правительства  - четкой концепции о роли СЗЗ в российской экономике переходного периода не позволяло вопросу о свободных зонах находиться в контексте важнейших направлений текущей политики. Без базового федерального закона о СЭЗ реализация любых принимаемых по вопросу о зонах  правовых  решений  (будь  то президентские  указы,  постановления правительства или даже парламентские акты) неизбежно упиралась  в приоритетность  более общих норм регулирования хозяйственной деятельности, установленных специальными разделами федерального законодательства (что и  подтвердила российская практика).  Принятие такого закона в 2005 году позволило упорядочить многочисленные нормативно-правовые  акты,  принятые по вопросу о СЭЗ,  открыв таким образом новый специальный раздел в федеральном законодательстве - раздел о СЭЗ. 
 
 
 
 
 

     2 Методы государственного регулирования СЭЗ

     2.1 Уровни  государственного регулирования  СЭЗ

     Процесс государственного регулирования СЭЗ можно рассматривать на нескольких уровнях: межгосударственном и государственном, внутризональном (в рамках конкретной СЭЗ конкретного типа).

     На  каждом из этих уровней регулирование практики зонирования имеет свою специфику.

     На  межгосударственном уровне - это определенные правила «экономической игры», которые каждое государство устанавливает на своей территории.  Эти  правила обязательны для всех участников СЭЗ, поскольку при достигнутой степени интеграции производительных сил и разделении труда без определенной регламентации и упорядочения взаимоотношений им не обойтись. В последние годы все чаще в мирохозяйственной практике получают распространение СЭЗ,  охватывающие территорию  группы государств и действующие  по общим для них  правилам.