Принципы и механизмы эффективного управления муниципальной собственностью

     В соответствии со ст. 29 Федерального  Закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» в  состав муниципальной собственности  входят средства местного бюджета, муниципальные  внебюджетные фонды, имущество органов  местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Как видно закон дает довольно широкий состав элементов муниципальной собственности.  Реальное наличие такого перечня собственности создает все условия органам местного самоуправления для обретения  настоящей власти.

     Как уже отмечалось ранее, согласно ст. 215 ГК РФ под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

     Все законы субъектов Российской Федерации  о местном самоуправлении закрепили  нормы о муниципальной собственности. В большинстве из них определено понятие  муниципальной собственности, ее состав, порядок формирования и управления. Например, в Рязанской области установили, что имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Определен состав муниципальной собственности, порядок ее формирования и распоряжения. В большинстве субъектов Российской Федерации предусмотрен примерно такой же состав муниципальной собственности, что и в ст. 29 вышеуказанного Федерального закона. Но в законах многих субъектов РФ состав муниципальной собственности дополняется такими, например, объектами, как унитарные предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные, по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработке мусора; ценные бумаги (Московская область); пакеты акций в хозяйственных обществах (Иркутская, Пермская области); объекты инженерной инфраструктуры (Республика Дагестан, Псковская, Костромская области); имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская, Вологодская, Псковская области). Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований. 

     1.2. Управление муниципальной собственности

     1.2.1 Полномочия органов местного  самоуправления 

     Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Статья 12 Конституции РФ определяет, что  органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 130 п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Ст. 215 Гражданского кодекса РФ определяет в качестве субъектов права муниципальной собственности   муниципальные образования. И то, что собственность принадлежит муниципальным образованиям, придает ей публичный характер, так как муниципальное образование представляет собой публично-правовое явление.

     Согласно  ст. 29 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. «Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно».

     В целях решения вопросов местного значения органы  местного самоуправления   поселений,   муниципальных  районов  и  городских округов обладают следующими полномочиями:

     1) принятие  устава  муниципального  образования  и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

     2) установление     официальных     символов    муниципального образования;

     3) создание    муниципальных    предприятий    и   учреждений,   финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

     4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными   предприятиями и учреждениями, если иное  не предусмотрено федеральными законами;

     5) организационное   и   материально-техническое   обеспечение подготовки   и   проведения   муниципальных   выборов,    местного референдума, голосования  по  отзыву  депутата,  члена  выборного органа  местного  самоуправления,  выборного   должностного   лица местного самоуправления,  голосования по вопросам изменения границ муниципального    образования,    преобразования    муниципального  образования;

     6) принятие  и организация выполнения  планов   и   программ комплексного   социально-экономического   развития  муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих    состояние    экономики   и   социальной   сферы муниципального  образования,  и  предоставление  указанных  данных органам    государственной   власти   в   порядке,   установленном Правительством Российской Федерации;

     7) учреждение   печатного средства  массовой  информации  для опубликования муниципальных правовых  актов,  иной   официальной информации;

     8) осуществление международных и внешнеэкономических связей  в соответствии с федеральными законами;

     9) иными полномочиями в соответствии с Федеральными законами, уставами муниципальных образований.

     Органы  местного самоуправления поселений и органы  местного самоуправления  городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении  граждан к   выполнению  на  добровольной  основе  социально  значимых  для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения  вопросов  местного  значения  поселений и вопросов местного   значения   городских  округов.

        К социально  значимым  работам   могут  быть  отнесены   только  работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. К выполнению  социально  значимых  работ  могут   привлекаться совершеннолетние   трудоспособные  жители  поселений  и  городских округов  в  свободное  от  основной  работы  или  учебы  время  на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца.  При этом продолжительность социально значимых  работ не  может составлять более четырех часов подряд.

     Полномочия  органов местного  самоуправления осуществляются органами местного самоуправления поселений,  органами местного самоуправления городских  округов  и органами    местного самоуправления муниципальных    районов самостоятельно.  Подчиненность органа местного самоуправления  или должностного  лица  местного  самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или  должностному  лицу местного  самоуправления  другого  муниципального  образования  не допускается.

     Отдельные   государственные  полномочия,  передаваемые  для осуществления  органам  местного  самоуправления,   осуществляются органами  местного самоуправления муниципальных районов и органами местного  самоуправления   городских   округов,   если   иное   не установлено  федеральным  законом  или законом субъекта Российской Федерации.

     Органы  местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный  срок  либо,  если данные  полномочия  имеют  определенный  срок  действия,  на  срок действия этих полномочий.

     Финансовое     обеспечение     отдельных    государственных полномочий,   переданных    органам    местного    самоуправления, осуществляется  только  за  счет  предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

     Органы  местного   самоуправления   имеют  право  дополнительно использовать  собственные  материальные   ресурсы   и   финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий  в   случаях   и   порядке,   предусмотренных   уставом муниципального образования.

     Статьи 48 и 125 ГК РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав  и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции, ни в Гражданском кодексе РФ. Но при этом собственником остается все население муниципального образования.

     Органы  местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, сдавать их в аренду, отчуждать. Если на территории муниципальных образований имеются незадействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то они (образования) могут сдавать их в аренду или продавать в целях пополнения доходной части бюджета.

     В настоящее время в ряде субъектов  РФ приняты законы о местном референдуме, которые позволяют сообществу граждан  муниципального образования непосредственно осуществлять процесс управления муниципальной собственностью. 

     1.2.2 Разграничение полномочий 

     Актуален  и вопрос о разграничении полномочий Российской Федерации, ее субъектов  и муниципальных образований  по регулированию порядка приобретения и прекращения права муниципальной собственности. В соответствии с Гражданским кодексом РФ, ни субъекты Федерации, ни муниципальные образования не могут устанавливать особенности приобретения и прекращения права муниципальной собственности. Однако Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации»  устанавливает в п. 4 ст. 29 право органов местного самоуправления самостоятельно определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. Эта норма федерального закона делегирует местному самоуправлению полномочие, которое согласно ст. 217 Гражданского кодекса РФ должно быть урегулировано законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

     Однако  вывод о делегировании муниципальным  образованиям государственных полномочий по установлению порядка приватизации, думается, неточен. Вопросы регулирования приобретения и прекращения права муниципальной собственности - смены собственника муниципального имущества относятся к гражданскому законодательству, т.е., в соответствии со ст. 71 Конституции РФ, - к предметам ведения Российской Федерации. Таким образом, ее субъекты не могут регулировать своими законами особенности приобретения и прекращения права муниципальной собственности. При этом муниципальные образования регулируют порядок и условия приватизации муниципального имущества не в результате наделения их соответствующими государственными полномочиями, а по праву собственника муниципального имущества.

     В отличие от норм муниципального права, основные из которых устанавливает Российская Федерация, менее общие - ее субъекты, а наиболее конкретные - муниципальные образования, полномочия по регулированию порядка осуществления прав муниципальной собственности распределяются только между Российской Федерацией, которая устанавливает соответствующие нормы гражданского права, и муниципальным образованием, как собственником муниципального имущества, свободным в осуществлении этих прав в той мере, в которой они не ограничены федеральными законами, без какой-либо необходимости делегировать муниципальному образованию государственные полномочия по регулированию порядка и условий приватизации муниципальной собственности.

     Отметим, что территориальное самоуправление не заменяет территориального управления. Последнее как деятельность, осуществляемая профессионалами-госслужащими в том или ином регионе, имеет свою цель - процесс организации производства, размещения и развития производительных сил, а также способы вовлечения в оборот природных ресурсов исходя из народнохозяйственных интересов. Территориальное самоуправление имеет своим объектом удовлетворение потребностей поселенческих коллективов людей за счет их активности, творческого потенциала и самоорганизации.

     Передача  социальных объектов муниципалитету не может рассматриваться как добровольное решение одной из сторон, это обязательное условие приватизации, согласно которому ни жилье, ни детские сады, ни объекты здравоохранения, ни другие аналогичные объекты не могли переходить в собственность акционерных обществ и приватизироваться вторыми лицами.

     Важно подчеркнуть, что социальные объекты  до приватизации предприятий не были их собственностью (предприятие лишь содержало социальные объекты на балансе в режиме хозяйственного ведения), а были собственностью государства, и правоотношения по поводу муниципализации таких объектов есть преимущественно отношения государства в лице соответствующих органов государственной власти и муниципалитетов.