Эффективное управление муниципальным имуществом

     Эффективное управление муниципальной  собственностью 

     Тема, безусловно, очень значимая и интересная, особенно с точки зрения перспектив развития местного самоуправления. Вместе с тем неоспоримым является тот факт, что муниципальная собственность, в том числе муниципальное имущество, является одной из экономических основ местного самоуправления, что отражено и в Европейской Хартии местного самоуправления, и в Конституции Российской Федерации, и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также Федеральный закон № 131-ФЗ.). Муниципальное имущество по факту существует с момента признания права муниципальной собственности¹ и разграничения государственной собственности на федеральную, государственную субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность² и будет существовать постольку, поскольку будет существовать местное самоуправление. С практической точки зрения, целесообразно рассмотреть вопрос об эффективном управлении муниципальным имуществом как о важнейшем аспекте эффективного муниципального управления в целом.

     Там, где есть экономическая деятельность, там всегда присутствует проблема собственности. Отношения собственности пронизывают  всю систему экономических отношений и сопровождают человека с момента его рождения до ухода в иной мир. Под эффективным управлением (распоряжением) собственностью принято понимать получение от неё максимально возможной выгоды, понимаемой обычно как прямые доходы. Это было бы справедливо, если бы речь шла о частной или корпоративной собственности, но мы имеем дело с публичной собственностью, распоряжение которой осуществляется в интересах населения. Здесь можно говорить о выгоде (благах), но в более широком смысле. Конечно, получение дополнительных доходов в местный бюджет также в интересах населения, однако необходимо иметь в виду, что целью местного самоуправления и, соответственно, муниципального управления является обеспечение жизнедеятельности населения, составляющей содержание вопросов местного значения. Собственно, и Федеральный закон № 131-ФЗ, определяя возможный состав муниципального имущества, содержит словосочетание «имущество, необходимое для...», прежде всего, «для решения вопросов местного значения...»³.

     В связи с этим, не устанавливая конкретных критериев эффективности (это отдельная  проблема, требующая глубокого изучения), мы будем считать управление (распоряжение) муниципальным имуществом эффективным, если таковые цели достигаются. Муниципальная собственность – это собственность муниципального образования (ст. 215 ГК РФ), то есть имущество городских и сельских поселений, а также их финансы, которые – в то же время – выделены в отдельную составляющую (совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или иных мероприятий).

     На  территории муниципального образования  проживает население, объединённое общими интересами в решении вопросов местного значения. Это местное сообщество, которое имеется на территории любого муниципального образования.

     Население муниципального образования является источником власти на соответствующей  территории. А так как местное  сообщество – это, по сути, население, проживающее на территории муниципального образования, местное сообщество – источник власти на данной территории, и принятие решений, в том числе касательно муниципальной собственности, здесь осуществляется от лица местного сообщества.

     В Конституции Российской Федерации говорится о самостоятельном владении, пользовании и распоряжении (населением) муниципальной собственностью (ст. 130), самостоятельном управлении (органами местного самоуправления) муниципальной собственностью (ст. 132). Гражданский кодекс Российской Федерации, определяя содержание права собственности, устанавливает⁴, что «собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом» и что «собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом».

     Владение  и пользование имуществом, по смыслу, рассматриваться как акт управления вряд ли могут. Слово «управление» употребляется в Гражданском кодексе Российской Федерации в оборотах «доверительное управление», «оперативное управление»; самостоятельного значения слово «управление» в гражданском законодательстве не имеет. Применительно к действиям собственника в отношении имущества в Гражданском кодексе Российской Федерации использовано слово «распоряжаться». Исходя из этого, под управлением муниципальным имуществом будем в дальнейшем понимать распоряжение этим имуществом всеми законными способами.

     Органы  местного самоуправления лишь «управляют (распоряжаются) муниципальной собственностью»^5[16]. И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:

• глава муниципального образования;
• представительный орган муниципального образования;
• структурные органы и подразделения местной администрации;
• орган управления муниципальным хозяйством;
• муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;
• другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

     К муниципальной собственности закон относит средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество.

     Анализ  принятых за последние годы нормотворческих  документов свидетельствует о наличии  у федерального законодателя базового представления о муниципалитете как неэффективном собственнике (по сравнению с частным бизнесом), управляющем, в то же время, в масштабе страны значительными объемами собственности. Возможное решение проблемы федеральный законодатель увидел в необходимости установления соответствия муниципальной собственности публичным задачам, закрепленным за муниципальными образованиями. К таким нормативным правовым актам следует отнести, в первую очередь, следующие:

• Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г.;
• Гражданский Кодекс Российской Федерации, часть первая от 30.04.1994г.;
• ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
• ФЗ от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;
• О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ.
• О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований: Федеральный закон от 29.12.2004 № 199-ФЗ.
• О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ.

     В качестве инструмента реализации идеологии  жестко целевого характера муниципального имущества в ст. 50 Федерального закона № 131 -ФЗ предпринята попытка использовать модель «закрытых списков», в соответствии с которой в муниципальной собственности может находиться исключительно:

• имущество, предназначенное для решения установленных законодательством о местном самоуправлении вопросов местного значения;
• имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных местным органам, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;
• имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, их должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

     В случаях возникновения у муниципальных  образований права собственности  на имущество, которое не может входить  в состав имущества муниципального образования, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Предельный срок отчуждения 01.01.2012 (подп. 4, п. 8, ст. 85 Федерального закона № 131-Ф3).

     Особенности возникновения, осуществления и  прекращения права муниципальной  собственности, а также порядок учета имущества устанавливаются федеральным законодательством. Специального закона в связи с этим не принято. Однако часть правоотношений относительно передаваемого имущества урегулирована — п. 11, ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее — Федеральный закон № 122-ФЗ). Установлено, что основанием возникновения права муниципального образования на передаваемое РФ и субъектом Федерации имущество является соответственно решение Правительства РФ и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Те же решения (только в этом случае речь идет не о передаче, а о приеме имущества) являются основанием и для прекращения права муниципального образования на передаваемое РФ и субъекту РФ имущество.

     Прямая  хозяйственная деятельность органов  местного самоуправления безусловно должна быть ограничена, а в реально конкурентных сферах практически прекращена. Вместе с тем было бы корректнее законодательно признать, что предметом регулирования может быть только ограничение на отдельные виды хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, но не на состав имущества. Стимулирование освобождения муниципалитетов от приносящей доход, но непрофильной собственности, ослабляет и без того неадекватную объему полномочий экономическую основу местного самоуправления, а в перспективе, ограничивает возможности муниципальных образований по наращиванию неналоговых доходов, которые в конечном итоге идут на решение вопросов местного значения.

     Рассмотрим  динамику и структуру неналоговых  доходов муниципальных образований  РФ в 2006-2008 г. г. По данным Минфина России, фактические поступления неналоговых доходов (в том числе Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждений) в 2008г. составили 278,6 млрд руб., что превышает уровень 2006 г. на 107,3 млрд руб. - 62,6 % (табл. 1).Основной объем неналоговых доходов поступил в бюджеты городских округов (в 2008г. - 68,3%, в 2007 г. — 69,5 %, в 2006 г. — 64,8 %). Доля неналоговых доходов муниципальных районов в 2008 г. составила 24,2%, в 2007 г. - 25,2%, в 2006 г. - 29,0%, а поселений — лишь 7,5%, 5,3%, 6,2% соответственно.

     В структуре неналоговых доходов  в 2008 г. 46,4 % составили доходы от использования  имущества, находящегося в муниципальной собственности. Это на 52,1 млрд руб., или на 67,8 % превышает уровень 2006г. При этом львиная доля доходов приходится на городские округа — 69,8%. Доля данного вида дохода в муниципальных районах составляет 20,9 %, в поселениях — 9,3 %.

     Следует отметить, что за 2006—2008 гг. доходы местных  бюджетов от продажи материальных и  нематериальных активов выросли в 2,2 раза. Это обусловлено тем, что муниципалитеты в срочном порядке избавлялись от непрофильных активов.

     Приватизированные объекты в определенной мере приносят доход в бюджет, в частности, в  виде налогов, однако эти поступления  значительно меньше тех, которые могли бы получить муниципалитеты, если бы эти объекты остались в муниципальной собственности. Иными словами, для органов местного самоуправления приватизация стала своеобразной формой обмена долгосрочного источника доходов на краткосрочный. Безусловно, этот обмен позволил муниципалитетам решить ряд текущих вопросов, но лишил их стабильного канала поступлений в муниципальную казну.