Институциональное проектирование в экономическом анализе права (на примере Пенсионной реформы РФ)

 Из  данных таблицы 3 видно, что среди  малоимущего населения, то есть  населения с уровнем доходов  ниже прожиточного минимума доля пенсионеров (мужчин в возрасте от 60 лет и более и женщин в возрасте от 55 лет и более) составляют 12,6%. Таким образом, гораздо более острой социальной проблемой для страны остается в 2008 году повышенная вероятность попадания в состав малоимущих бедных экономически активных граждан и молодежи.

В наиболее благоприятном положении оказались, работающие пенсионеры, имеющие возможность получать наряду с трудовыми пенсиями заработную плату. Доля малоимущих среди них составляет 4,2% в 2008 году, что почти в 1,5 раза выше к уровню 2000 года. Доля малоимущих среди неработающих пенсионеров имеет тенденцию к сокращению за анализируемы период почти на 2% и составляет 14,3% к концу 2008 года. Уровень малообеспеченности и бедности среди неработающих пенсионеров, естественно, выше, чем среди работающих пенсионеров. Вместе с тем в целом по данной их категории он оказался ниже, чем среди всего населения.

Проведем анализ уровня жизни пенсионеров в его абсолютном измерении (как соотношение между размерами государственных пенсий и прожиточного минимума пенсионеров). По данным таблицы в Приложении 4 построим график динамики соотношения средних назначенных пенсий с величиной прожиточного минимума пенсионера и со средним размером начисленной заработной платы, представленной на рис.3.

Рис. 3 Соотношение среднего размера назначенных пенсий с величиной прожиточного минимума пенсионера и со средним размером начисленной заработной платы за период 1995-2008 гг, в процентах

Из данных рис.3 видно, что с 2002 года отношение среднего размера назначенных месячных пенсий к прожиточному минимуму пенсионера превышает или составляет почти 100%. Соотношение между средней назначенной месячной пенсией и средней начисленной заработной платой имеет отрицательную динамику. Если в 1995 году средняя пенсия составляла около 40% средней заработной платы, что считалось достаточно разумным показателем. В течение 2008 года значение этого показателя впервые повысилось на 1,4%, но значительно отстает от выше упомянутых 40%. Причина столь резкого отставания роста пенсий от роста заработных плат лежит в новой системе индексации пенсий, а именно:

• рост заработной платы учитывается при индексации только страховой части пенсии;
• в расчет принимается та заработная плата, с которой производилось фактическая уплата ЕСН в пенсионную систему;
• индексация страховой части пенсии не может быть выше, чем индекс роста доходов ПФ, направляемых на выплату страховой части пенсии, в расчете на одного пенсионера.

Таким образом, проблема поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения в Российской Федерации действительно существует.

2.2 Оценка проблемы поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения

С принятием в декабре 2001 г. пакета из трех федеральных законов – «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» – в стране началась пенсионная реформа. В уже созданной ими части законодательной базы пенсионной сферы существуют определенные регламенты поддержки уровня государственного пенсионного обеспечения. Речь идет о механизме индексации пенсий.

В рамках закона 1990 г. пенсии должны были регулярно индексироваться в связи с ростом цен; фактически имело место нерегулярное повышение пенсий и компенсационных выплат, увязанное с темпами инфляции.

В рамках поправок 1998 г. пенсии, рассчитываемые с применением индивидуального коэффициента пенсионера, индексировались в связи с ростом номинальной средней заработной платы, рассчитанной для целей пенсионного обеспечения, то есть той заработной платы, с которой платились взносы в Пенсионный Фонд РФ. Из мирового опыта известно, что индексация только по росту цен, хотя и не дает снизиться покупательной способности пенсий, приводит к неравенству в уровне пенсионного обеспечения между «старыми» и «новыми» пенсионерами. Индексация же по темпам роста номинальной заработной платы ведет к заметному росту пенсионных обязательств, особенно в условиях экономического подъема. Компромиссным решением может считаться так называемая «швейцарская» модель индексации, когда пенсии на 50% индексируются по инфляции, на 50% по росту заработной платы. Нынешняя российская пенсионная система ориентируется на эту модель увеличения пенсий.

Закон «О трудовых пенсиях в РФ» предусматривает следующий порядок индексации базовой и страховой частей трудовых пенсий. Размер базовой части пенсии индексируется с учетом темпов роста инфляции, но коэффициент индексации и ее периодичность определяются Правительством РФ22. Размер страховой части пенсии также индексируется по инфляции, причем при росте цен за каждый календарный квартал не менее чем на 6% установлена ежеквартальная индексация; при меньшем уровне роста цен, но не менее чем на 6% за каждое полугодие, - индексация два раза в год (в феврале и в августе), а в случае роста цен менее чем на 6% за полгода – один раз в год с 1 февраля, если в течение года индексация в связи с ростом цен не проводилась23.

Кроме того, размер страховой части пенсии может дополнительно увеличиваться в связи с ростом заработной платы, если годовой индекс роста среднемесячной заработной платы превысит суммарный коэффициент произведенной индексации размера страховой части пенсии по росту цен в том же году. Эта индексация проводится с 1 апреля следующего года на разницу между годовым индексом роста среднемесячной заработной платы и указанным коэффициентом. При этом дополнительное увеличение размера страховой части пенсии «не может превышать индекс роста доходов Пенсионного фонда РФ в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий»24.

Необходимо отметить, что косвенными ограничителями индексации выступают также сокращающийся эффективный тариф отчислений на страховую часть пенсии и рост численности пенсионеров.

Так динамика роста численности пенсионеров на 1000 чел. населения представлена на рис.4.

Рис. 4.    Численность пенсионеров на 1000 чел. населения, чел.

Из данных рисунка 4 видно, что численность пенсионеров на 1000 чел. населения увеличилось за 13 лет на 8,3% (на 21 чел. на 1000 чел. населения). При этом в абсолютных показателях численность пенсионеров увеличилась на 1515 тыс.чел. (с 37 083 тыс.чел в 1995 году до 38 598 тыс.чел. – в 2008 году (см. табл. Приложение 4)).

Вторая косвенная причина ограничения индексации очевидна в том, что доходы Пенсионного Фонда формируются за счет Единого Социального Налога (ЕСН), что означает, что решения об увеличении размеров пенсий и решения об изменении тарифов налоговых поступлений в пенсионную систему принимаются различными ведомствами, цели которых часто не совпадают. Так на ЕСН была возложена двоякая задача:

1. выступать источником финансирования социальных обязательств государства;
2. служить инструментом политики легализации занятости и доходов населения.

Решение второй задачи виделось Минфину России в еще более значительном, чем это было сделано в 2001 г., сокращении налогов, уплачиваемых работодателями с фонда оплаты труда. В результате летом 2004 г. максимальные тарифы, пороги и шкала регрессии тарифов ЕСН были пересмотрены. Начиная с 1 января 2005 г. максимальный тариф ЕСН, поступающий на цели пенсионного обеспечения, был снижен на 8 п.п. и составил 20%. Эффективная ставка ЕСН сократилась еще значительнее. Поскольку объем обязательств пенсионной системы не только не сократился, но и продолжал увеличиваться, сокращение ЕСН привело к ухудшению обеспеченности выплаты страховой и базовой части трудовой пенсии поступлениями в Пенсионный Фонд и, соответственно, к росту зависимости последнего от средств федерального бюджета.

В результате в 2009 году основные социальные гарантии, установленные законодательством РФ и их размеры  в соотношении с величиной прожиточного минимума, представлены в таблице 4.

Таблица 4 Основные социальные гарантии, установленные законодательством РФ в 2009 году

Из данных таблицы 4 видно, что государственные гарантии, выраженные в размере базовой части трудовой пенсии составляют меньше половины прожиточного минимума (за исключением величины базовой части трудовой пенсии по инвалидности III степени – 88,7%).

Таким образом, внедрение накопительного компонента в российском пенсионном обеспечении не сопровождается его приватизацией. Государство в новой пенсионной системе играет следующую роль:

• устанавливает правила игры, принимая законы и подзаконные акты, регулирующие правоотношения в пенсионной сфере;
• является страхователем для некоторых категорий занятых (государственные предприятия);
• осуществляет сбор части ЕСН (в лице Федеральной налоговой службы);
• выступает собственником средств обязательных пенсионных накоплений (федеральный бюджет);
• выступает управляющим средствами обязательных пенсионных накоплений (в лице государственной управляющей компании – Внешэкономбанка);
• выступает источником финансирования части пенсий (федеральный бюджет);
• является гарантом выплаты пенсий (через институт субсидиарной ответственности).

2.3 Оценка динамики  государственных и негосударственных пенсий в 1995-2008 гг.

Оценим возможные финансово-экономические последствия предложенного механизма индексации на примере реальных показателей 2000-2008 гг., представленных в таблице 5.

Из данных таблицы 5, следует признать, что в результате проведенных индексаций рост среднего размера назначенных месячных пенсий оказался выше роста потребительских цен в 2000-2002 гг. и в 2008 году. В период с 2003-2007 гг. реальный размер начисленных пенсий, рассчитанный в процентах к предыдущему году остается ниже индекса потребительских цен (ИПЦ) за тот же период. Так в 2003 году ИПЦ составил 112 %, а реальный размер назначенных пенсий 104,5%

Таблица 5  Сравнение индекса потребительских цен и реального размера назначенных пенсий за 2000-2008 гг.

Оценивая действующий механизм индексации трудовых пенсий, можно сказать, что в принципе он носит, с одной стороны, достаточно предсказуемый характер с точки зрения сроков проведения индексаций. С другой стороны, анализ уже проведенных индексаций свидетельствует, что сам их размер остался неформализованной величиной, что подтвердило высказывавшиеся нами ранее предположения о значительной роли субъективных факторов при осуществлении индексаций.